產(chǎn)業(yè)政策理論研究新進(jìn)展及啟示

，

一、引 言

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論可謂跌宕起伏。20世紀(jì)70年代后期到80年代中期，日本和東亞產(chǎn)業(yè)政策的成功實(shí)踐觸發(fā)了對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的熱烈討論。隨后的三十年，產(chǎn)業(yè)政策被貼上意識(shí)形態(tài)的標(biāo)簽而遭到刻意的忽視，產(chǎn)業(yè)政策的熱度迅速下降。2008年金融危機(jī)使得全球制造業(yè)遭受重大損失[注]據(jù)估計(jì)，以零增長(zhǎng)情景為基準(zhǔn)，2008年全球金融危機(jī)使制造業(yè)遭受 3 613.2億美元損失；持續(xù)增長(zhǎng)率情景基準(zhǔn)下，損失達(dá)8 757.2億美元。參見Andreoni A, Chang H-J, “Industrial policy and the future of manufacturing”, Economic Political Industriale, 2016, 43(4).，[1]無論在學(xué)術(shù)界還是現(xiàn)實(shí)世界中，產(chǎn)業(yè)政策都在重拾昔日的榮光。[2]特別是，面對(duì)全球化背景下制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新格局，[3]美國(guó)和德國(guó)等西方主要國(guó)家越來越認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值并予以強(qiáng)化，[4]許多發(fā)展中國(guó)家試圖借助產(chǎn)業(yè)政策發(fā)掘“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。[2]

中國(guó)是實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策比較多的國(guó)家，[5]產(chǎn)業(yè)政策是中國(guó)政府工具箱中居于中心地位的政策工具，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響。[6]2016年，林毅夫和張維迎關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的交鋒，引發(fā)了學(xué)者、官員、企業(yè)家對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的大討論，對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策必將產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響[注]2016年9月14日，國(guó)家發(fā)改委對(duì)林毅夫、張維迎產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)公開回應(yīng)稱，針對(duì)中國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估，以解決產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中的突出難題。。近年來，產(chǎn)業(yè)政策的理論和經(jīng)驗(yàn)研究，成為國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。[7]那么，在全球普遍被使用的產(chǎn)業(yè)政策，其學(xué)理依據(jù)何在？隨著理論的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策的邏輯依據(jù)有何新動(dòng)態(tài)？本文首先討論了產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵，繼而從傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈和結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化三個(gè)層次重點(diǎn)突出地介紹了產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)，旨在提供產(chǎn)業(yè)政策邏輯依據(jù)的全貌，為中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的與時(shí)俱進(jìn)和改革轉(zhuǎn)型提供學(xué)理性的思考。

二、產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵

歷史上，產(chǎn)業(yè)政策是為了實(shí)現(xiàn)特定行業(yè)目標(biāo)而最早被使用的。比如，政府通過行政特許、關(guān)稅、補(bǔ)貼等促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)(1939—1945年)后的重建期是行業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策的全盛時(shí)期，而后鋼鐵、造船等目標(biāo)行業(yè)的產(chǎn)能過剩，產(chǎn)業(yè)政策更多地保護(hù)了落后產(chǎn)能而不是促進(jìn)創(chuàng)新，各國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的失靈進(jìn)行了理性反思。但是，由于缺少跨國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有國(guó)家會(huì)率先取消產(chǎn)業(yè)支持政策，國(guó)家間的產(chǎn)業(yè)政策陷入策略性“囚徒困境”。直到20世紀(jì)70年代的滯脹危機(jī)，政府和市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮的作用和優(yōu)缺點(diǎn)引起了廣泛討論，行業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策受到排斥，全球掀起了去管制和私有化浪潮。期間，歐洲、日本等的產(chǎn)業(yè)政策向美國(guó)靠攏，即強(qiáng)調(diào)針對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的特定功能(而非特定行業(yè))和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。[8]

產(chǎn)業(yè)政策具有鮮明的時(shí)代特征，因關(guān)注的時(shí)段、經(jīng)濟(jì)背景不同而有不同解讀，其內(nèi)涵并不唯一，[9]定義的不唯一性實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)政策極具爭(zhēng)議性的一個(gè)很好的腳注。[1]帕克和薩吉認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是通過政府干預(yù)或公共政策支持一些產(chǎn)業(yè)部門，以改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景，該效果不能通過市場(chǎng)均衡自動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。[9]諾曼和斯蒂格利茨將產(chǎn)業(yè)政策定義為影響資源配置和積累，影響技術(shù)選擇的公共政策，其中，旨在促進(jìn)學(xué)習(xí)和技術(shù)升級(jí)活動(dòng)的政策是產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容；并認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策問題的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)和政府關(guān)系及各自在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能定位。[10]潘納德指出產(chǎn)業(yè)政策是為了提高產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，即為了實(shí)現(xiàn)生活標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高過程中經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)更強(qiáng)的演進(jìn)能力而實(shí)施的政府干預(yù)。[8]從純字面上說，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵十分廣泛，囊括了影響工業(yè)特別是制造業(yè)的所有政策。[1]照此理解，基礎(chǔ)設(shè)施政策、教育政策和稅收政策等都屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇。[10][11]

根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策演變的歷史過程，可將其分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策(或硬性的產(chǎn)業(yè)政策、縱向產(chǎn)業(yè)政策，vertical policies)和功能性產(chǎn)業(yè)政策(或軟性的產(chǎn)業(yè)政策、橫向產(chǎn)業(yè)政策，horizontal policies)，前者針對(duì)特定行業(yè)，譬如有選擇地“促進(jìn)某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)和產(chǎn)業(yè)改組，同時(shí)抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動(dòng)”，而后者針對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的特定功能。[6][8]當(dāng)然，因?yàn)楣δ苄哉哂袝r(shí)要依托特定行業(yè)(譬如，教育和創(chuàng)新政策)，因此，上述劃分并不是絕對(duì)的，時(shí)常出現(xiàn)交叉[注]譬如，作為產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的教育政策，義務(wù)教育更符合功能性產(chǎn)業(yè)政策特征，其他教育階段的情形更為復(fù)雜：對(duì)化工工程師、而非電子工程師的支持政策，就具有明顯的行業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策的屬性。。雖然產(chǎn)業(yè)政策并不專門針對(duì)制造業(yè)，但對(duì)選擇性產(chǎn)業(yè)政策的討論主要針對(duì)的是工業(yè)制造業(yè)，而非農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門。[1]

三、產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)

一般而言，圍繞產(chǎn)業(yè)政策理論依據(jù)的爭(zhēng)論聚焦兩類理論邏輯：傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)難題(structural coordination problems)。[12][13]前者借助福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，側(cè)重在微觀層面，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制無法(完全)通過價(jià)格、交易合約等實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率；后者則側(cè)重于從中觀層面(通常的行業(yè)層面)強(qiáng)調(diào)多元主體在交互網(wǎng)絡(luò)(network)中因協(xié)調(diào)不足帶來的效率損失。[14]近年來，產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)得到了豐富和擴(kuò)展，特別是引入演化經(jīng)濟(jì)學(xué)，形成了在系統(tǒng)創(chuàng)新框架下的技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)(techno-innovation dynamics)的新理論。這個(gè)新理論強(qiáng)調(diào)超越企業(yè)、部門和宏觀經(jīng)濟(jì)層面，反映更為一般性的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)，出發(fā)點(diǎn)是解決創(chuàng)新過程中的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)失靈問題(systemic or network failures)，包括基礎(chǔ)設(shè)施和制度難題、技術(shù)鎖定或路徑依賴帶來的轉(zhuǎn)型失靈(transition failures)；公平接入和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)失靈；企業(yè)、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)層面的動(dòng)態(tài)化學(xué)習(xí)過程。[4][15][16]本文將產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)分為傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈和結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化三個(gè)階段，重點(diǎn)是梳理產(chǎn)業(yè)政策理論發(fā)展脈絡(luò)和新動(dòng)態(tài)，并非面面俱到地討論產(chǎn)業(yè)政策理論的每一個(gè)細(xì)節(jié)。

(一)傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈

在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，描述了建立在若干假設(shè)之上的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。這些假設(shè)至少包括：(1)廠商追求利潤(rùn)最大化；(2)廠商數(shù)量眾多，且產(chǎn)品是同質(zhì)的；(3)不存在市場(chǎng)勢(shì)力；(4)信息是完全的；(5)交易成本為零。[17]除此之外，完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)還隱含了不存在外部性和公共品的假定。當(dāng)這些假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中得不到滿足，無論是市場(chǎng)被扭曲(例如外部性、市場(chǎng)勢(shì)力)，還是市場(chǎng)不完備(如信息不對(duì)稱)，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)資源配置都不會(huì)達(dá)到社會(huì)有效率的結(jié)果，即存在傳統(tǒng)意義上的“市場(chǎng)失靈”。從某種意義上說，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)描述了一個(gè)完美市場(chǎng)的烏托邦，而后以這些苛刻的假設(shè)為標(biāo)尺，衡量現(xiàn)實(shí)世界的不完美，為彌補(bǔ)或消除不完美的政府干預(yù)，成為產(chǎn)業(yè)政策最重要的理論依據(jù)。[9]

在諸多市場(chǎng)失靈中，羅德里克認(rèn)為信息外部性至關(guān)重要，將其作為產(chǎn)業(yè)政策重要的理論依據(jù)。[18]信息是一種有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源，且信息本身有一些技術(shù)特質(zhì)：許多信息是耐用的，在被使用之后仍有價(jià)值；當(dāng)其他人以零交易費(fèi)用使用信息、且不能排除其他人使用信息時(shí)，信息就具有公共品屬性。因此，在提供信息、獲取信息方面，市場(chǎng)機(jī)制通常并不完善，[17]市場(chǎng)在處理知識(shí)和信息時(shí)存在嚴(yán)重缺陷。[19]

羅德里克認(rèn)為，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成本結(jié)構(gòu)過程中產(chǎn)生的信息外部性是產(chǎn)業(yè)政策的重要依據(jù)。[18]在發(fā)展中國(guó)家，工業(yè)化初期伴隨著產(chǎn)業(yè)多元化，[20]多元化需要不斷嘗試并發(fā)現(xiàn)能以低成本生產(chǎn)并盈利的新業(yè)態(tài)，市場(chǎng)中的信息外部性是阻礙產(chǎn)業(yè)多元化的一個(gè)主要障礙。[18]基本的邏輯是，率先進(jìn)入的企業(yè)為行業(yè)的未來進(jìn)入者提供了關(guān)于該行業(yè)投資可行性的新信息，生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品市場(chǎng)的信息使后來者的投資風(fēng)險(xiǎn)降低。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)(New Structural Economics)[注]新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了一個(gè)重新思考經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)政策的新框架。[11][12][21]它認(rèn)為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有如下特征：持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)多元化。如果遵循了產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的比較優(yōu)勢(shì)，這些產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)和世界市場(chǎng)就最具有競(jìng)爭(zhēng)力。由此，問題的關(guān)鍵則是經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)過程中如何與不斷變化的比較優(yōu)勢(shì)相匹配。在工業(yè)持續(xù)升級(jí)過程中，由于信息外部性和協(xié)調(diào)失靈的存在，一部分成本和收益不能被企業(yè)內(nèi)部化，成為與比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生偏離的重要原因。[11]然而，該理論框架只強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是動(dòng)態(tài)過程，并未強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演化等內(nèi)容。也將行業(yè)先動(dòng)者的信息外溢作為產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的重要依據(jù)：對(duì)于新行業(yè)的先動(dòng)企業(yè)，如果投資成功，可為其他進(jìn)入者提供有價(jià)值的免費(fèi)信息，而行業(yè)追隨者的進(jìn)入使壟斷租金無法獲得；即便投資失敗，失敗的教訓(xùn)亦可為其他投資者提供有用的信息。[11]因此，對(duì)于行業(yè)先動(dòng)者，投資失敗的成本與投資成功的收益不對(duì)稱，不論成敗都存在信息外溢效應(yīng)，而市場(chǎng)機(jī)制未能給行業(yè)探索型企業(yè)補(bǔ)償，導(dǎo)致實(shí)際投資低于最優(yōu)水平。[18][22]

企業(yè)生產(chǎn)過程中“干中學(xué)”(Learning by Doing)的技術(shù)外部性[注]在生產(chǎn)過程中，技術(shù)外部性指的是，企業(yè)之間通過市場(chǎng)機(jī)制之外施加的影響。一個(gè)企業(yè)對(duì)其他企業(yè)的成本構(gòu)成了影響，這種影響不是通過價(jià)格的變化或以價(jià)格計(jì)算的要素(被影響的企業(yè)所有或購買)數(shù)量的變化實(shí)現(xiàn)的。[23]也被當(dāng)做產(chǎn)業(yè)政策的重要理論依據(jù)。[18]在新行業(yè)由誕生到發(fā)展壯大過程中，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的“干中學(xué)”模型，企業(yè)生產(chǎn)成本隨著企業(yè)產(chǎn)量的增加而下降，對(duì)于整個(gè)行業(yè)而言，增加了知識(shí)存量，知識(shí)外溢效應(yīng)使得同類企業(yè)在未來的生產(chǎn)成本有所降低。[24]因此，為了激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)有效率的生產(chǎn)規(guī)模、鼓勵(lì)投資者積極探索新行業(yè)，政府有理由通過補(bǔ)貼、稅收減免或優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)政策對(duì)最先進(jìn)入的企業(yè)進(jìn)行合理補(bǔ)償。

此外，企業(yè)人力資本投資也存在外部性。在勞動(dòng)力市場(chǎng)具有流動(dòng)性的條件下，一個(gè)企業(yè)對(duì)員工的人力資本投資(如技能培訓(xùn)等)，無法避免高素質(zhì)勞動(dòng)力加入行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，人力資本投資的成本由自身承擔(dān)，但收益由于勞動(dòng)力的流動(dòng)性具有一定的不確定性。在此種情形下，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者有機(jī)會(huì)“坐享其成”而獲得好處，導(dǎo)致所有企業(yè)對(duì)員工的人力資本投資傾向低于有效率的水平。[22]這種外部性在產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)期可能更為嚴(yán)重。由于員工技能缺乏積累，對(duì)于行業(yè)的開拓性企業(yè)，在員工培訓(xùn)上通常要投入更多的資源，而后進(jìn)入的企業(yè)通過“挖墻腳”可獲得更大的收益。[11]由于企業(yè)的勞動(dòng)培訓(xùn)存在外部性，為政府在一定程度上干預(yù)勞動(dòng)培訓(xùn)市場(chǎng)提供了理論依據(jù)。

當(dāng)然，如果采用廣義的理解，包括反壟斷政策、價(jià)格管制政策、環(huán)境規(guī)制政策、公共物品的供給等都可以納入產(chǎn)業(yè)政策范疇，那么相應(yīng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境外部性、公共品等傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈也構(gòu)成產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)?？紤]到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的廣泛性，這些理論邏輯眾所周知，本文不再一一討論，而重點(diǎn)關(guān)注理論依據(jù)的新動(dòng)態(tài)。

(二)市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈

除了上述傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈外，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在著相互依賴性，市場(chǎng)機(jī)制在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中還存在協(xié)調(diào)失靈。[1][18][21]需求互補(bǔ)性(或競(jìng)爭(zhēng)性)和規(guī)模報(bào)酬遞增是導(dǎo)致協(xié)調(diào)失靈的兩個(gè)重要來源。[13]現(xiàn)實(shí)中，常常存在多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)投資才具有經(jīng)濟(jì)可行性的情形，當(dāng)這些投資由不同的經(jīng)濟(jì)主體獨(dú)立決策時(shí)，出于個(gè)體利益，同時(shí)投資決策難以得到保證，即存在市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈。[9]除了需求互補(bǔ)導(dǎo)致的協(xié)調(diào)問題外，競(jìng)爭(zhēng)在一些情況下也需要協(xié)調(diào)。譬如，在需要大量投資的寡頭行業(yè)，兩個(gè)企業(yè)同時(shí)投資可能導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，隨之而來的企業(yè)破產(chǎn)將導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。[25]

從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，規(guī)模報(bào)酬遞增條件下，要素積累和外生非要素增加型技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)。如果企業(yè)的規(guī)模報(bào)酬遞增，投資決策的協(xié)調(diào)需要一個(gè)能夠充分連接當(dāng)前計(jì)劃與未來收益的信號(hào)機(jī)制，而市場(chǎng)價(jià)格并不足以承擔(dān)這個(gè)角色，不足以觸發(fā)企業(yè)的內(nèi)在規(guī)模報(bào)酬遞增的生產(chǎn)過程。此時(shí)，相互需求的貨幣外部性[注]與技術(shù)外部性相對(duì)應(yīng)，一個(gè)企業(yè)通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)另一個(gè)企業(yè)施加的影響，稱為貨幣外部性，這里的市場(chǎng)機(jī)制包括通過改變價(jià)格或改變以價(jià)格計(jì)算的要素?cái)?shù)量。[23]也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的協(xié)調(diào)失靈。[26]羅德里克指出，上下游行業(yè)存在協(xié)調(diào)失靈需滿足兩個(gè)條件：一是存在某些規(guī)模經(jīng)濟(jì)的情形；二是生產(chǎn)所需的某些中間產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)，不能完全通過國(guó)際貿(mào)易而獲得。[27]隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，形成了全球性的制造業(yè)價(jià)值鏈，中間投入品的國(guó)際貿(mào)易非常普遍，[4]使得后一個(gè)條件很難得到滿足。協(xié)調(diào)失靈的關(guān)鍵假設(shè)還在于，生產(chǎn)活動(dòng)的組織是外生給定的，即這些相互影響的行業(yè)難以自發(fā)地實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。[9]考慮到企業(yè)或投資者可通過協(xié)商、訂立合同等方式實(shí)現(xiàn)一定程度的協(xié)調(diào)，組織活動(dòng)的外生性同樣是一個(gè)很強(qiáng)的假定。

近年來，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)框架為產(chǎn)業(yè)政策提供了新思考。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)使用的技術(shù)愈發(fā)復(fù)雜，資本需求增加，生產(chǎn)規(guī)模和市場(chǎng)規(guī)模增加，市場(chǎng)交易更加頻繁。[12][21]一個(gè)靈活、順利的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)升級(jí)過程，需要硬件和軟件基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)，以降低新興業(yè)態(tài)的交易成本。其中，硬件設(shè)施包括道路、港口、電力等，軟件設(shè)施包括教育、金融、法律體系等。硬件和軟件基礎(chǔ)設(shè)施的改善有賴于超越個(gè)體企業(yè)之上的協(xié)調(diào)。[11]這里，基礎(chǔ)設(shè)施具有某些公共品的屬性，基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)與公共品的提供密切相關(guān)，對(duì)單個(gè)企業(yè)而言，上述公共品的供給在經(jīng)濟(jì)上不可行、法律上不允許或交易成本過高，為政府協(xié)調(diào)上述公共品的供給、降低交易成本提供了理由[注]新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)將作為公共品的基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)作為產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)理論依據(jù)，它采用的是相對(duì)廣義的產(chǎn)業(yè)政策定義，將政府在道路、港口、電力建設(shè)中的協(xié)調(diào)功能囊括其中。。

包括市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈在內(nèi)，市場(chǎng)失靈作為政策干預(yù)的邏輯依據(jù)，主要問題在于任何實(shí)證情形都很難完全符合完美市場(chǎng)的假定(比如，完全市場(chǎng)、完全競(jìng)爭(zhēng)、完備信息、穩(wěn)定的技術(shù)和偏好、理性決策等)。深層意義上說，使用這些衡量完美市場(chǎng)的標(biāo)尺，整個(gè)世界可以被看作是一個(gè)巨大的市場(chǎng)失靈。[19]因此，通過市場(chǎng)失靈對(duì)政策進(jìn)行討論時(shí)，幾乎從不關(guān)心現(xiàn)實(shí)世界是否真的是“最優(yōu)的”，而將關(guān)注的重心放在當(dāng)前制度環(huán)境帶來的問題是否足夠嚴(yán)重，從而需要政策加以干預(yù)。市場(chǎng)失靈的政策干預(yù)邏輯，是對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)“挑毛病”“查漏補(bǔ)缺”的負(fù)向邏輯，而非引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的正向邏輯。然而，西莫利和多西指出，知識(shí)和信息具有純公共品特征，技術(shù)、學(xué)習(xí)和信息是可持續(xù)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)趕超的核心。[19]這就使得基于追求靜態(tài)效率的新古典模型的產(chǎn)業(yè)政策，與注重學(xué)習(xí)和技術(shù)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)問題、促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)政策之間的邏輯方向出現(xiàn)明顯分野。在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，這種負(fù)向邏輯存在明顯不足，一個(gè)突出問題是，現(xiàn)實(shí)中促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的功能性產(chǎn)業(yè)政策(比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化投資環(huán)境等)難以在市場(chǎng)失靈框架下找到理論依據(jù)。

(三)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架是在特定約束下最優(yōu)化資源配置效率的過程，是一種靜態(tài)效率，強(qiáng)調(diào)將糾正失靈作為政策干預(yù)的邏輯，而不是著眼于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。[8]在一個(gè)動(dòng)態(tài)的世界中，消費(fèi)者偏好、生產(chǎn)技術(shù)的變化、約束條件的改變，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的發(fā)展軌跡并不唯一，靜態(tài)配置效率并不足以確保實(shí)際收入最優(yōu)增長(zhǎng)路徑的實(shí)現(xiàn)。[8]

在結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一個(gè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)態(tài)過程，期間某些行業(yè)(或企業(yè))迅速壯大、并超越其他行業(yè)(或企業(yè))而實(shí)現(xiàn)新老交替；生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能變化的根本所在。[28]生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性是兩種基本力量的互動(dòng)：(1)創(chuàng)新。包括新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、已有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新形式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)潛能和技術(shù)擴(kuò)散的學(xué)習(xí)過程。(2)廠商和生產(chǎn)活動(dòng)之間的互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性或者經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性所需的制度。這些因素的結(jié)合和互動(dòng)，通過生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)演變，決定了特定生產(chǎn)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)效率。[28]其中，創(chuàng)新是轉(zhuǎn)型的基本動(dòng)力[注]結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)將幼稚產(chǎn)業(yè)視為典型的創(chuàng)新活動(dòng)，并將鼓勵(lì)創(chuàng)新作為幼稚產(chǎn)業(yè)扶持的邏輯依據(jù)。[28]；生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性決定了生產(chǎn)系統(tǒng)的整合和變革能力；學(xué)習(xí)和互補(bǔ)性產(chǎn)生了動(dòng)態(tài)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化。在創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，存在諸如基礎(chǔ)設(shè)施失靈、轉(zhuǎn)型失靈、技術(shù)鎖定或路徑依賴失靈、網(wǎng)絡(luò)失靈等諸多難題，形成了技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)的理論框架，為政策創(chuàng)新提供了邏輯依據(jù)。[4][16][29][30]

進(jìn)一步地，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)從結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化的視角審視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，嘗試為產(chǎn)業(yè)政策提供較為系統(tǒng)的理論依據(jù)。與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)側(cè)重于解釋給定稀缺資源的配置不同，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重點(diǎn)是隨時(shí)間聚集的變化如何改變經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的約束。[31]它從本體論出發(fā)，將任何客觀存在看作是信息的物理實(shí)現(xiàn)，即物理屬性(物質(zhì)、能量)和非物理屬性(信息)相互作用的模式。[32]從系統(tǒng)論的視角看，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在宏觀層面的演化，實(shí)質(zhì)上是微觀個(gè)體變異的累積通過中觀結(jié)構(gòu)變化進(jìn)而在宏觀層面的反映。[8][33]系統(tǒng)演化過程中，三個(gè)功能缺一不可：(1)創(chuàng)新和變異(variety)是系統(tǒng)演進(jìn)的前提；(2)累積(accumulation)引入時(shí)間維度，使系統(tǒng)演進(jìn)動(dòng)態(tài)化；(3)選擇(selection)將上述過程引導(dǎo)至約束的改變，此約束是由系統(tǒng)既定的稀缺性所限定的。[8]從系統(tǒng)演化角度看，動(dòng)態(tài)演化的能力至關(guān)重要。在企業(yè)層面，動(dòng)態(tài)演化能力屬于戰(zhàn)略管理范疇，指的是企業(yè)利用內(nèi)部和外部權(quán)限，處理不斷變化的環(huán)境的整合、構(gòu)建和重置能力。[34]也就是說，企業(yè)動(dòng)態(tài)能力一般而言并不能通過市場(chǎng)交易獲得，而需要企業(yè)自身通過整合、構(gòu)建和重置而獲得，使行業(yè)內(nèi)的企業(yè)存在異質(zhì)性。當(dāng)微觀層面的企業(yè)異質(zhì)性與中觀層面的行業(yè)因素相互演進(jìn)，質(zhì)變的發(fā)生使中觀層面的結(jié)構(gòu)變化呈現(xiàn)出來。宏觀系統(tǒng)的演進(jìn)則通過有利于生產(chǎn)率提升的結(jié)構(gòu)變化而實(shí)現(xiàn)，以此提高改變既定物質(zhì)約束的能力，這種宏觀的演進(jìn)體現(xiàn)為系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，即經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)獲得更高、可持續(xù)收入的能力。

不難發(fā)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)主義追求結(jié)構(gòu)變遷中的動(dòng)態(tài)配置效率，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策的目的是培育和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著更高效率的方向調(diào)整，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中，創(chuàng)新是動(dòng)態(tài)配置效率的源泉，結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張通過產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)創(chuàng)新。[35]基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的政策干預(yù)，實(shí)際上跳出了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)被動(dòng)矯正市場(chǎng)的政策邏輯，變被動(dòng)為主動(dòng)，更關(guān)注經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。演化經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，產(chǎn)業(yè)政策的邏輯有二：(1)演化經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)動(dòng)態(tài)性的關(guān)注，隱含著經(jīng)濟(jì)主體的自組織通常是短視的，可能導(dǎo)致在低水平的局部均衡處被鎖定。(2)當(dāng)異質(zhì)性的個(gè)體支付意愿不能有效地實(shí)現(xiàn)一些社會(huì)目標(biāo)時(shí)(比如，社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù))，市場(chǎng)自身會(huì)忽視這些社會(huì)目標(biāo)。這兩種情形都需要政策干預(yù)，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)擺脫低水平均衡，或者引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的發(fā)展以實(shí)現(xiàn)其他的社會(huì)目標(biāo)。[8]在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)演化方面，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)功能可能更為健全，從這個(gè)角度看，以構(gòu)建功能為政策取向的產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體可能更具合理性。

基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策邏輯，包括創(chuàng)新政策、教育政策、貿(mào)易政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、行業(yè)管制、中小企業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)聚集政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策都可以納入此分析框架。其目的是提高經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演化能力，達(dá)成社會(huì)目標(biāo)、提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。如表1所示，產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)可以以提高經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)演化能力為目的，而超脫于市場(chǎng)失靈的政策干預(yù)邏輯。其中，創(chuàng)新可以激活經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域必需的多樣性，生產(chǎn)性資源的累積是演進(jìn)式變革的第二個(gè)支柱，市場(chǎng)和規(guī)制塑造選擇的環(huán)境。[8]例如，在宏觀層面，研發(fā)政策并不針對(duì)特定企業(yè)、特定行業(yè)或特定技術(shù)，而是一種非歧視性、普適性政策，比如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策、高效的績(jī)效改革和一般性研發(fā)投入政策等。

表1演化經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯下的產(chǎn)業(yè)政策框架

資料來源：Peneder M.，Competitiveness and industrial policy: from rationalities of failure towards the ability to evolve, Cambridge Journal of Economics, 2017, 41(3): 829-858.

四、啟示與展望

本文梳理了產(chǎn)業(yè)政策的理論邏輯，從傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈、結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化三個(gè)層面梳理了產(chǎn)業(yè)政策理論研究新動(dòng)態(tài)，旨在從理論層面深化對(duì)產(chǎn)業(yè)政策邏輯的認(rèn)識(shí)，以期為中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)與優(yōu)化提供理論線索。

產(chǎn)業(yè)政策理論研究新動(dòng)態(tài)給我們的啟示是：(1)對(duì)中國(guó)而言，“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”可以在一定程度上克服產(chǎn)業(yè)政策制定面臨的信息難題。從這個(gè)角度上說，在追趕型經(jīng)濟(jì)階段，選擇性產(chǎn)業(yè)政策具有一定的合理性；當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)入新階段，中國(guó)涌現(xiàn)出高鐵、核電、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的新業(yè)態(tài)，特別是當(dāng)某些行業(yè)處于國(guó)際前沿時(shí)，選擇性產(chǎn)業(yè)政策就面臨向功能性產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。(2)中國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐總體快于發(fā)達(dá)國(guó)家，在這個(gè)過程中，更需要對(duì)不同經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行協(xié)調(diào)；如果市場(chǎng)價(jià)格無法起到充分的協(xié)調(diào)功能，在完善價(jià)格形成機(jī)制的同時(shí)，也為政府通過產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了較大空間。比如，在中國(guó)轉(zhuǎn)軌期，通過教育、法律體系等軟件基礎(chǔ)設(shè)施政策，以及道路、港口等硬件基礎(chǔ)設(shè)施政策，可對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)。(3)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化理論的啟示是，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策邏輯應(yīng)當(dāng)從關(guān)注靜態(tài)效率向注重動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)效率轉(zhuǎn)變。以提高產(chǎn)業(yè)集中度政策為例，基于靜態(tài)效率的邏輯可能通過行政手段限制競(jìng)爭(zhēng)的“保護(hù)”而實(shí)現(xiàn)，這種集中度的提高是“虛胖”；基于動(dòng)態(tài)效率的考量，則強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)、大浪淘沙、優(yōu)勝劣汰，產(chǎn)業(yè)集中度的提升是結(jié)果而非手段，是市場(chǎng)爭(zhēng)勝過程造就的動(dòng)態(tài)效率提高和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這種集中度的提高才是真正的“壯實(shí)”。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型是必要的，[10][11]對(duì)“后發(fā)國(guó)家”而言可能更為重要，[19][28]這構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)政策討論的起點(diǎn)。值得注意的是，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到的實(shí)際作用一直備受爭(zhēng)議。帕克和薩吉通過對(duì)工業(yè)化成功國(guó)家的分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策在這個(gè)過程中起到的作用很有限。[9]基本的事實(shí)是，經(jīng)濟(jì)成功的國(guó)家實(shí)施了產(chǎn)業(yè)政策，而實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家，多數(shù)并沒有取得經(jīng)濟(jì)成功。[12][21]因此，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)給我們的啟示是，產(chǎn)業(yè)政策不是經(jīng)濟(jì)成功的充分條件，甚至并非必要條件；只有與社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)，與發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源稟賦相匹配的、良好設(shè)計(jì)的產(chǎn)業(yè)政策，才可能是經(jīng)濟(jì)成功的必要條件。

不論是傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)協(xié)調(diào)失靈，抑或是結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演化，產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)邏輯都面臨政府失靈的考驗(yàn)。政府在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)，總會(huì)面臨有限信息難題，可能還受到尋租、管制俘虜?shù)纫蛩氐母蓴_而產(chǎn)生政府失靈。[8][22]政府失靈為政府干預(yù)蒙上了一層陰影，由此，政府失靈可看作是市場(chǎng)失靈的一種潛在平衡，特別是在非完全市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，政策干預(yù)的理論邏輯并不是政府制定產(chǎn)業(yè)政策的充分條件。潘納德甚至指出，在政府資源稀缺的條件下，政策干預(yù)的凈收益大于零并不能說明政策干預(yù)具有正當(dāng)性，還必須考慮政府資源投入的機(jī)會(huì)成本。[8]即便具有某種理論合理性，產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)并不一定比不干預(yù)更好。鑒于此，政策制定者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用總體上應(yīng)當(dāng)持審慎態(tài)度。

隨著產(chǎn)業(yè)政策理論探討的深入，特別是，圍繞中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論，亟須建立一種產(chǎn)業(yè)政策成本收益分析的理論框架：基于中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐，定義產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵和外延，明確產(chǎn)業(yè)政策的收益和成本及其構(gòu)成，形成產(chǎn)業(yè)政策定量評(píng)估的邏輯，并將評(píng)估結(jié)果作為產(chǎn)業(yè)政策是否出臺(tái)和優(yōu)化調(diào)整的核心依據(jù)。譬如，阿吉翁等對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估表明，有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策能夠提高行業(yè)的生產(chǎn)率，即中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策可能是有效的。[36]產(chǎn)業(yè)政策的效果可作為政策成本收益分析的重要一環(huán)。在這個(gè)成本收益分析框架中，應(yīng)當(dāng)包含國(guó)際、國(guó)家、地方等不同層面。通常，制造業(yè)面臨著國(guó)家間、省區(qū)(或州)間競(jìng)爭(zhēng)，作為一種競(jìng)爭(zhēng)手段，產(chǎn)業(yè)政策的成本和收益，有賴于基于不同層面對(duì)成本和收益的界定。特別是，在我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新戰(zhàn)略下，將創(chuàng)新的收益及其不確定性考慮進(jìn)來，通過對(duì)產(chǎn)業(yè)政策成本收益的綜合分析，助力實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新模式。針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的合理性，應(yīng)采用理論與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的方法，將政府政策制定和執(zhí)行效率納入其中，在不同層面，綜合評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于一個(gè)省區(qū)(或州)、國(guó)家、區(qū)域或全球的凈收益，通過建立綜合分析框架引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策理論和經(jīng)驗(yàn)研究的進(jìn)一步深化。