基于佛山南海試點地券制度的廣東地券市場化研究

馬梓洲

(吉林大學 地球科學學院，吉林 長春 130000)

2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，標志著我國地票交易制度的誕生。2009年1月，國務院發布《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發〔2009〕3號)，明確“設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗(地票交易)，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，率先探索完善配套政策法規”[1-3]。此后，地券制度在全國多地試行。2016年12月16日，浙江省義烏市成功頒發了全國試點地區首批“集地券”證書，義烏市借鑒了重慶“地票”、鄭州“復墾券”和浙江省嘉興、湖州等地城鄉建設用地增減掛鉤政策經驗的基礎上，創新出臺了“集地券”制度和政策細則。2018年3月5日，佛山市南海區人民政府頒布了《佛山市南海區地券管理暫行辦法》，成為廣東省首試地券制度的試點地區。

1 廣東地券市場化的必然性

1.1 土地的有限性是地券市場化的根本原因

土地的有限性不僅指土地總量的恒定不變，而且指在某一地區用于某種特定用途的土地數量是有限的、排他的。中國的城市建設、社會主義新農村建設大幅度地增加了建設用地的面積，同時減少農用地的面積。土地的有限性決定了土地集約利用的必要性，通過將低效的建設用地復墾為農用地，進而提高土地生產力，是緩解土地有限性的有效方法。

1.2 土地利用現狀是地券市場化的基礎

中國的城鎮化進程中，農村地區大量農民進城務工，使得農村出現了大量閑置或低效的建設用地和荒廢的農用地，同時，由于歷史原因及時代發展的局限性，城市也存在部分低效的建設用地[4-6]。合富研究院的報告指出，粵港澳大灣區城市普遍面臨土地資源局限，重點城市土地開發強度較高。近年來，珠三角9個城市中，廣州、深圳、珠海、東莞、佛山等5個城市土地供應趨于減縮，深圳、東莞、珠海、佛山等4個城市土地開發強度超過開發強度警戒線。佛山市南海區土地開發強度已達50%，國有土地不足以支撐城市發展，與此同時，南海區建設用地碎片化嚴重，685個村級工業園占據了大量用地空間。

城市土地開發強度過大嚴重制約了城市的可持續發展。地券制度的產生，通過復墾低效建設用地，增加建設用地開發建設指標，可以極大地緩解城市土地開發指標短缺的壓力。地券市場化，可以加速低效建設用地復墾，開發商獲取建設指標，從而加速城市建設和城鎮化進程。

1.3 全省推廣是廣東地券市場化的前提

2018年4月17日，廣東省國土資源廳公布《廣東省農村建設用地拆舊復墾管理辦法(試行)》(征求意見稿)，將在全省范圍內對農村建設用地進行拆舊、復墾，形成復墾指標，并在廣州耕地儲備指標交易中心進行交易。這意味著將在全省范圍內奠定地券制度推廣的基礎，這也是廣東地券完全市場化的前提。

目前，佛山市南海區是廣東省內第一個也是唯一一個執行地券制度的試點地區。廣東省各個縣級地區發展不平衡，城鎮化進程各異，各地地券的供需情況各不相同。在全省范圍內推廣地券制度，通過建立統一完善的地券市場，可以緩解全省范圍內的地券供需矛盾，維持地券供需平衡，促進地券市場的穩定，農民利益最大化，共享改革成果，突破城鎮化的瓶頸期，促進中國特色社會主義市場經濟的繁榮。

1.4 開放二級市場是廣東地券市場化的關鍵

2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會審議并一致通過十八屆中央委員會提出的《中國共產黨章程(修正案)》，把“發揮市場在資源配置中的決定性作用”“更好發揮政府作用”“推進供給側結構性改革”寫入黨章。

地券制度應由地券市場發揮決定性作用，政府發揮監管作用，農民與開發商則作為地券市場的重要參與者。當今建設用地指標趨于飽和，只有通過市場進行二次分配，才能盤活建設用地存量。從本質上講，通過建立地券市場，開發商得到建設指標，農民得到退出農村建設用地應得的補償[7]。

通過加大改革力度，促進廣東省地券市場化，開放地券交易二級市場，由市場定價地券，允許地券自由買賣，既可以讓農民獲得自愿退出農村建設用地的收益補償，刺激地券的產生，一方面滿足了我國城市發展的土地需求，另一方面讓農民切實享受改革的成果。

1.5 地券市場化是廣東的必經之路

我國是社會主義國家，實行中國特色社會主義制度，公有制是我國的土地基本制度，土地開發建設指標的審批、保護農民的利益也是政府的職能。

土地是地球陸地表面由氣候、土壤、水文、地形、地質、生物及人類活動結果所組成的一個復雜的自然經濟綜合體。土地既具有自然屬性，也具有經濟屬性，在農用地中，土地的自然屬性大于經濟屬性，而在建設用地中，土地的經濟屬性大于自然屬性。低效甚至閑置的建設用地，經濟屬性較弱，通過土地復墾，將此類建設用地轉為農用地，是提高土地生產力的有效方法。

地券制度的首要任務是將農村低效建設用地進行土地復墾，得到符合要求的農用地，多出來的建設用地指標，形成地券。地券交易是充分體現地券價值、保護農民利益的關鍵，地券市場化是解決城市和農村發展問題的必經之路。

1.6 廣東地券市場化的意義

1.6.1 農業規模化生產，城鎮規模化建設

《佛山市南海區地券管理暫行辦法》第七條規定，申請復墾土地應當具備條件之一，面積具有一定規模，具備與現狀農用地連片生產的條件。成片的農用地有利于農業規模化生產，經濟效益更高。開放地券二級市場，允許地券自由買賣，允許指標積累，可促進建設用地規模化開發建設。

1.6.2 保障社會公平正義，緩解社會矛盾

維護社會公平正義是社會主義的基本原則，地券市場定價制度有利于充分保障農民的補償收益，讓先富帶動后富，維護社會公平正義，在一定程度上解決了拆遷補償的問題，緩解了社會矛盾。

1.6.3 推進土地供給側結構性改革

地券的市場化一改過去政府壟斷土地指標的供給，開發商要指標，“找市場而不是找市長”，是土地供給側結構性改革的一大進步。

2 廣東地券市場化的路徑

2.1 建立“地券交易所”

《廣東省農村建設用地拆舊復墾管理辦法(試行)》(征求意見稿)中指出，“指標交易場所為廣州耕地儲備指標交易中心”。目前，佛山市南海區是廣東省內首個執行地券的地區，也應成為地券市場、“地券交易所”的試點區。在地券交易過程中，應遵循以下原則。

“三公”原則。公開、公平、公正原則是地券交易活動的基本原則，公開性要求地券市場的運作和有關信息實行公開化，公平性是參與地券市場競爭的所有當事人具有平等的法律地位，在法律上和規則上應當一視同仁，各自的合法權益都能得到公平的保護，公正性是政府的相關監管部門依法履行職責應當公正，對一切被監管對象給予公正待遇，做到法律面前人人平等。

價格優先原則。價格優先原則指價格較高的買進申報優先于價格較低的買進申報，價格較低的賣出申報優先于較高的賣出申報，價格最高的買方報價與價格最低的賣方報價優先于其他一切報價成交。在市場的前提下，使地券持有人(尤其是農民)經濟利益最大化。

時間優先原則。時間優先原則要求在以相同的價格申報時，應該與最早報出該價格的一方成交。價格優先與時間優先原則是為了保證地券交易的公平, 充分反映當事人雙方的意愿, 交易所實行價格優先和時間優先的成交原則。

2.2 構建交易程序框架

2.2.1 供應上架

地券持有者有意出售地券時，可用個人賬號在地券交易所發布地券出售信息。

2.2.2 需求發布

有購買意向的買家，用個人賬號在地券交易所發布購買意向信息。

2.2.3 匹配買家賣家

地券交易所根據供應和需求信息，按照“價格優先”“時間優先”的交易原則，匹配買賣雙方。

2.2.4 交易結算

通過地券交易所把地券過戶給買家，買家把交易款支付給交易所，并由交易所扣除交易服務費和稅費，再支付給賣家，完成一次地券交易。

2.3 完善地券質押貸款等金融業務

地券制度的積極效應在于，一是突破城鎮化的瓶頸期，解決建設用地指標短缺問題的同時堅守耕地紅線；二是讓農民自愿退出農村建設用地并獲得經濟補償最大化，享受新時代改革開放的成果。地券持有人持有地券，既擁有了一定的經濟權益，也應該拓展地券質押貸款等金融業務，充分體現地券的金融功能和價值，大大提高地券的市場化程度，進一步完善地券市場，尤其是二級市場。

3 地券市場化風險的規避

3.1 保持可持續穩定發展

地券是由低效的建設用地復墾為農用地所形成的建設用地指標[8-12]。在地券制度和地券市場下，低效建設用地復墾形成新的建設用地指標，可供高效開發，周而復始，保證了地券市場的可持續發展。一方面，政府掌握著建設用地指標的發放權，即地券的發行權，在地券市場出現失衡時，政府可通過調整地券發行，宏觀調控地券市場；另一方面，政府可通過低效建設用地的復墾成果驗收，控制農村地券的產生，達到宏觀調控的作用，從而保證地券市場的繁榮穩定。

3.2 防止惡意囤積

設立地券的有效期，規定地券持有人持有地券不得超過一定的期限。超過持有期限的地券，由政府強制收回，若持有期限之內沒有相應的買家，則可以申請政府回購。

3.3 禁止操縱市場

操縱市場，又稱操縱行情，是指操縱人利用掌握的資金、信息等優勢,采用不正當手段，人為地制造地券行情，操縱或影響地券市場價格，以誘導地券投資者盲目進行地券買賣，從而為自己謀取利益或者轉嫁風險的行為。操縱市場行為必然會扭曲地券的供求關系，導致市場機制失靈,并會形成壟斷，妨礙競爭，同時還會誘發過度投機，損害投資者的利益。通過法律手段，保障地券交易市場的公平性，嚴厲打擊操縱市場等惡意行為。

3.4 設置地券價格上下限機制

為了避免地券市場行情的過大波動，應設置地券價格的上下限，保障地券市場的健康發展。

3.5 嚴格驗收復墾耕地，保證復墾耕地質量

地券市場的繁榮無疑會讓地券的價值最大化，從地券上所獲得的收益十分可觀，復墾環節及驗收環節應嚴格把關。一方面可以避免投機復墾的行為出現，造成地券市場混亂，另一方面可以保證所得耕地質量，確保耕地符合標準。

3.6 監管地券的使用

政府在地券流通環節中應發揮監管作用，監管力度直接影響地券的供需平衡和地券市場的健康發展，是規避地券市場風險的重要環節。