“最多跑一次”改革背景下檔案數據壁壘的生成與消解

易 濤/浙江師范大學檔案館

2016年12月，浙江省委經濟工作會議首次提出了“最多跑一次”的行政改革理念，強調要加大深化改革力度，深入推行“互聯網+政務服務”，以“最多跑一次”改革倒逼政府部門簡政放權、優化服務。“最多跑一次”改革一經推出，全國很多地方開始了積極的嘗試。在西安，去年3月公布了首批“最多跑一次”改革事項；在江蘇，去年7月推出了“不見面審批”服務，首批上萬項事項清單在政務服務網上公布；在上海，自去年8月起，在東方、徐匯、楊浦、長寧、閘北、閔行公證處開展辦理公證“最多跑一次”試點工作；在安徽，去年9月出臺了《關于創優“四最”營商環境的意見》，努力實現市場主體登記“最多跑一次”或“一次不跑”[1]。2018年3月，“最多跑一次”改革作為國家深化“放管服”改革的重要舉措被第一次寫進全國兩會政府工作報告。不到15個月的時間，從浙江到全國“最多跑一次”改革跑出了引人注目的“中國速度”，“最多跑一次”改革成為當下政府服務改革的焦點，也成為檔案部門提高公共服務能力、重塑自身形象繞不開的話題。

1 消解檔案數據壁壘與“最多跑一次”改革的關聯

“最多跑一次”改革需要檔案部門做出多種適應性變革，而消解檔案數據壁壘、實現檔案數據的開放共享，既是前提條件和必然要求，也是檔案部門踐行“最多跑一次”改革的最佳切入點。可以說，檔案數據的形態、質量、運行平臺、產權歸屬以及管理體系等因素直接決定了檔案領域“最多跑一次”改革能否落在實處、惠及民眾。《政務辦事“最多跑一次”工作規范》將“最多跑一次”改革定義為：通過優化辦理流程、整合政務資源、融合線上線下、借助新興手段等方式，群眾和企業（自然人、法人和其他組織）到政府辦理“一件事情”在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到作出辦理決定、形成辦理結果的全過程一次上門或零上門。不難發現，雖然“最多跑一次”改革關注線上線下兩個維度，但是數據流才是“最多跑一次”改革的“血液”，數據的共享和開放是其核心內容[2]。因此檔案部門要實現“數據多跑路，群眾少跑腿”的改革初衷，檔案數據開放勢在必行[3]，檔案數據服務將成為檔案信息服務的突破點[4]。

已有的“最多跑一次”改革實踐也論證了這一觀點。浙江省檔案局通過參與制定頒布《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》，為檔案部門積極參與、服務并融入政務服務網建設提供了制度保障[5]；杭州市通過跨館服務平臺互聯互通，實現“就近查閱、就地出證，館際聯網、全市通辦”的跨館查詢、異地出證服務[6]；衢州市則利用“一庫共享”來實現“數據替人跑”[7]。凡此種種都表明，只有消解檔案數據壁壘，讓數據的“血液”動起來，才能真正實現讓百姓少跑腿或不跑腿。因此，筆者在分析現存檔案數據壁壘的基礎上，結合“最多跑一次”改革中的實踐經驗，探析打破檔案數據壁壘、實現檔案數據開放共享的有益對策。

2 檔案數據壁壘的現實表現：文獻回顧及調研觀察

2.1 心理壁壘

心理壁壘首先來自保守心理和固化思維。這不僅僅體現在檔案從業人員身上，更多的是長期以來檔案形成的社會認知和整體形象，檔案工作給人以“保護、保密、保守”[8]的刻板印象也就不足為奇。在這樣的氛圍之下，檔案部門容易形成“以不變應萬變”、“不公開”便“不失誤”的錯誤認知。

心理壁壘還來自對檔案數據安全隱患的擔心和對問責壓力的規避。檔案數據的安全隱患一方面表現為數字檔案的實體安全得不到保障，磁性介質的存儲設備容易損壞且有隨著設備更迭不能讀取的風險；另一方面表現為數字檔案的信息安全得不到保障，數字檔案具有易修改、易復制、易傳播等特點，因而存在被竊取、篡改、非法傳播以及部分數據被深度挖掘后存在潛在危險性[9]。在面對檔案數據開放共享存在潛在安全風險的情況下，一些部門認為“封閉”比“共享”更安全、“不作為”比“作為”更可取，以守為攻、埋頭做“鴕鳥”觀望等待也就成為常見的“行動策略”。

2.2 法制壁壘

法制壁壘表現為電子文件的法律憑證價值不足。從與傳統紙質檔案的對比來看，雖然電子文件的參考作用發揮更為便捷、快速，但是它也給文檔管理帶了諸多挑戰，而“其中最為重要的一個就是電子文件真實性及其憑證價值問題”[10]。對于利用者而言，如果有法律憑證方面的需求，他們往往還要借助于紙質檔案，“讓數據替人跑路”的目的也就無法實現。如果沒有法規、制度等層面的配合，只從技術手段的革新上來解決這一問題顯然力有不逮，而且容易陷入電子文件真實性維系技術不斷革新卻不斷被更新的技術破解的死循環。

法制壁壘還表現為檔案數據安全保密和限制利用的界定模糊。檔案信息具有一定的內向性、保密性與封閉性，電子檔案的安全可控是檔案管理中的基本問題，電子檔案整合共享中也不可避免地涉及安全保密和限制利用的問題[11]。現實中最大的問題在于各種法規將“數據開放的例外情形千篇一律地概括為保護數據安全和隱私，特別是涉及國家安全、商業秘密和個人隱私”[12]，因為“國家安全”、“商業秘密”和“個人隱私”等情形沒有具體的認定標準和救濟程序，缺乏現實可操作性，這為檔案數據的封閉保守提供了借口。

2.3 體制壁壘

我國現有的檔案館網體系，既有依托行政序列建設的各級綜合檔案館，也有企事業單位因內部管理所需設立的檔案館（室），還有各種專業系統內建設的檔案館（室）。這些縱橫交錯的檔案館網體系，讓“條塊分割已經成為科技檔案管理和專門檔案管理的基本形態”[13]，不同“條”“塊”體系的檔案機構在隸屬關系、經費來源和運行模式等方面都存在較大差異，給檔案數據的開放共享造成了諸多障礙。

從地域和專業系統來看，不同地區、行業在檔案管理的硬件設施、人才隊伍、管理水平等方面往往情況迥異，檔案數據質量、數量和內容等諸多方面存在差異。從動機和利益來看，一方面，檔案數據的開放共享往往意味著單位或部門花大力氣形成的特色資源，有可能因為開放共享而失去了壟斷優勢；另一方面，檔案數據的開放共享也意味著自身的工作狀況被置于更多人知曉和監督的境地。在沒有行政力推動的情況下，檔案數據的所有者很難有開放共享的自發動力。

2.4 技術壁壘

技術壁壘主要表現在技術標準不一、數據接口不通、管理系統異構等方面。從國家檔案局網站所列清單來看，我國已有的各類檔案標準近百項。但是，從檔案數據開放共享的角度而言，“數量仍然偏少，覆蓋面不夠寬，尤其在某些關鍵的法規標準上欠缺很大”[14]。此外，這些標準在實際工作中因為各種原因沒有及時得到貫徹執行，很多標準僅停留在紙面。這也使檔案數據在編目、歸類、采集、匯集等方面均存在指標口徑的差異、技術標準的不一致。

異構的檔案管理系統和非結構化的數據形式也導致檔案數據的流通性差、共通性弱，客觀上造成檔案數據的封閉現象。作為檔案數據管理的基礎部分，現實中各單位的檔案管理系統在架構模式、功能模塊等方面往往大相徑庭，而且各系統之間也缺乏完善的數據接口，導致不同系統的檔案數據事實上“各自為政”。另外，從數據結構形式來講，非結構化數據占據了檔案數據的主體部分，但是其不兼容、冗余大和關聯度小[15]的缺點給檔案數據開放共享造成了諸多技術壁壘。

3 檔案數據壁壘消解的路徑選擇

3.1 完善檔案法律法規

第一，制定專門的法律來規約檔案數據公開的例外情形。首先，在立法理念上需要“從保密主導下的公開到公開主導下的保密”[16]，遵循“以公開為原則，不公開為例外”的基本思路。其次，需要理順與所有權、隱私權和知識產權等法規的內容銜接。除了保密之外，所有權、隱私權和知識產權也是檔案數據公開中需要關注的主要例外情形。最后，需要對檔案數據公開的例外情形從主管單位、適用情形、救濟程序和法律責任等方面加以明確和細化，形成可供操作的法規指南。

第二，制定更高位階的法規來統領檔案數據開放共享的具體實踐。現實中，在國家層面，國務院在2015年、2016年分別發布了宏觀層面的《促進大數據發展行動綱要》和《政務信息資源管理辦法》；在2017年又以科技數據為突破口，頒布了《科學數據管理辦法》，嘗試由國家出臺制定具體領域的數據開放共享辦法。全省檔案部門在踐行“最多跑一次”改革工作中已經頒布了《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》《福建省數字檔案共享管理辦法》《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》等法規，但這些還只是政府文件和地方規章，法律效力明顯不足，需要出臺更高位階的法規來指導檔案數據的開放共享。特別是將檔案數據作為政務數據家族的一員，納入國家政務服務的相關法規，能讓檔案數據開放置于更廣闊的環境之中。

3.2 建構統籌協同機制

首先，需要成立檔案數據管理的專門部門。專門部門包括兩類，一是管理、協調不同檔案機構的數據管理部門，實踐中往往表現為依托各級綜合檔案局館的職能處室；二是具體檔案機構內部的數據管理部門。設立檔案數據管理部門，一方面可以作為相關信息溝通協調的中介平臺，有助于形成協調對話的長效機制；另一方面有助于將檔案數據管理中的業務難點、細節問題引向更專深的研究和實踐之中。

檔案數據的開放共享還需要從明晰職責、經濟激勵、社會合作等方面來提供政策支持。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出要“制定檔案數據開放計劃，落實數據開放與維護的責任”；國家檔案局局長李明華在2017年全國檔案局長館長會議上也將“抓整合、促共享”作為檔案信息化建設的重要目標。從政策層面來看，話語體系正在從“信息化”向“數據化”轉向[17]。鑒于檔案數據開放鑒定不足的現實，成立國家檔案鑒定委員會[18]不失為一種可行的政策建議。在此基礎上，檔案數據開放共享要成為“最多跑一次”環境下各級、各類檔案機構的基本職責和行動自覺，并從行政表彰、經濟激勵等方面給予積極引導。同時，借用其他領域的先進經驗，在檔案數據開放共享的進程中爭取形成民眾監督、專家咨詢、科技推動的社會合作互動模式。

3.3 建設安全統一平臺

一般需要建設檔案數據交換平臺、共享平臺和開放平臺，重點是解決各地方、行業相互獨立的檔案系統間的“互聯互通”，真正實現“一次錄入、大家共用”“一個數據用到底”的改革目標。統一平臺的建設，需要從國家層面出臺檔案數據開放共享的建設標準、技術規范以及標準轉換體系，如制定統一的文件格式、元數據標準、著錄標引標準、數據描述標準、全文數據庫標準等。在具體實踐中，浙江檔案服務網初步形成了“一網查檔、百館聯動”的服務模式[19]，成為浙江省范圍內的檔案數據開放平臺，也是檔案界多年來呼吁建設的電子文件中心[20]的升級和強化。

要在開放共享中確保檔案數據安全，首先要制定檔案數據確權、檔案數據脫敏、檔案數據安全管理規范等國家或行業標準。其次要按照“無條件歸集，有條件使用”的思路形成檔案數據開放目錄體系并及時更新。對歸集的檔案數據進行分類分級，確定每份檔案數據的重要性、敏感等級和面臨的安全風險，從而制定相應的安全合規要求以及安全防護策略。最后需要打造“可用不可見”[21]的檔案數據安全交換空間，主要依托多級授權、多級訪問控制、多租戶隔離、安全標記、安全審計等技術和方法來確保檔案數據的安全穩定。

3.4 轉變工作理念

一是必須樹立檔案數據是“戰略資源”的理念。檔案數據不僅具有一般數據所具有的信息參考價值，還有因其原始記錄特征而廣受社會認可的憑證工具價值。檔案是工具價值與信息價值的雙元價值結合體[22]，是“最多跑一次”改革中不容忽視的戰略資源。二是必須樹立檔案數據“公有”的理念。從所有制的角度而言，依靠國家建立的行政機關、國有企事業單位，無論所在地區和行業，都應該歸國家和全民所有。這些單位的職能往往與大眾密切相關，其產生的檔案數據也是“最多跑一次”改革中政務服務數據的重要組成部分。因此，這些檔案數據不再是地方或者部門的“專屬品”，需要破除檔案數據“本尊私有”的舊觀念，大力強調其“公共品”屬性。三是必須樹立檔案數據“共享增值”的理念。開放共享能讓檔案數據“增值”，一方面開放共享可以實現單個“數據孤島”的匯集融通，減少相同數據在采集、整理、存儲等方面的資源浪費；另一方面借助不斷發展的數據挖掘和分析技術，還可以實現檔案數據價值的“再發現”。

3.5 加強考核問責

在檔案數據開放共享的實施過程中，要遵循循序漸進的推進策略。“最多跑一次”改革對檔案部門的職能體系、流程模式和運行機制都提出了要求，沒有一蹴而就的可能。因此在推進策略上，要將全面推進與重點提升結合起來，針對不同地區、不同行業分別施策，在檔案數據開放共享發展基礎較好的地區、行業實行檔案數據資源的全面匯聚、共享和應用，在發展基礎相對落后的地區、行業則圍繞重點特色領域進行攻關，以點帶面。還需調整和完善檔案數據開放共享的考核機制，如，“先明確部門責任，再進行授權，形成問責機制和權力制衡機制”[23]，或“通過強化縱向問責機制，彌補地方層面橫向問責機制的不足”[24]。具體來說，可將檔案數據開放共享作為重要指標納入檔案工作人員和檔案部門的考核體系。