防治大氣污染的財稅政策研究

周雪松

[摘 要]近年春冬季節，華北大范圍的霧霾天氣頻繁出現，多地PM2.5的值居高不下，客觀反映出我國嚴重的空氣污染狀況。我國要完善大氣污染防治制定的頂層設計，形成一套科學完善的全國大氣污染防治工作的行動指南。文章通過對我國大氣污染防治的問題及實施狀況進行研究，結合當前國外主要發達國家大氣污染防治經驗，破解“轉型”期的中國出現的大氣污染問題。因此，研究大氣污染防治的財稅政策問題對于解決我國當前出現的大氣污染具有理論意義和現實意義。

[關鍵詞]大氣污染防治；理論分析；國際借鑒；財稅政策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.236

1 防治大氣污染的財稅政策理論

1.1 財稅政策理論基礎

第一，公共產品理論。理論上，清潔空氣屬于公共產品，人們在消費時沒必要支付任何代價，也不可以阻礙其他的人去享受清潔的空氣。正是由于清潔空氣的非競爭性和非排他性，生產者過度消耗能源的行為會污染大氣，才最終導致“公地悲劇”。第二，外部性理論。外部性，一般是市場參與者的活動對其他市場參與者行為產生了一種干擾，并且這種干擾又很難用生產的產品的價格進行反映。外部不經濟是環境問題產生的根本原因之一，而“庇古稅”能矯正外部性。第三，科斯定理。科斯著作《社會成本問題》詳細闡釋了如何依據產權再分配來達到外部性內部化，為處理大氣污染提供了一種全新思路，即政府通過界定公共資源產權解決大氣污染，比如建立可轉讓的污染許可權。

1.2 理論分析

第一，矯正性稅收。庇古最早是以經濟活動的外部性為基礎延伸，發展出了庇谷稅稅收理論。矯正性稅收是讓排放大氣污染物的企業花費一筆能彌補該行為產生的邊際外部成本的費用，使大氣污染的負外部性內在化。第二，矯正性補貼。矯正性補貼是政府對治理廢棄物排放的生產行為進行補貼，通過讓這個市場參與者獲得一筆與每單位產出的邊際外部收益相等的所得來實現正外部性的內在化。

2 財稅政策防治大氣污染的現狀與問題

2.1 財稅政策防治大氣污染的現狀

第一，財政支出現狀。自從2007年以來，我國政府用于環境保護的財政支出金額從2007年的995.82億元增加到2014年的3815.64億元，2015年支出規模達到2007年的4.82倍，環保支出比重僅僅從2007年的2%增長到2015年的2.7%。第二，稅收政策現狀。我國2004年的消費稅稅收收入為1501.90億元，2004—2008年這段時間增長較慢，2008年的消費稅稅收收入為2568.27億元；之后增長較快，2015年的消費稅稅收入為10542.16億元，大約增加了7倍。在2004年，我國當年的資源稅稅收收入為98.80億元；之后穩步增長，到了2015年，我國的資源稅稅收收入為1380億元，大約增加了15倍。

2.2 財稅政策防治大氣污染存在的問題

第一，財政支出政策問題。我國財政支出存在以下幾個方面的問題：一是對于大氣污染治理投資，我國環保收入來源范圍狹窄，社會總體投資規模也比較小，主要來自財政撥款；二是對于政府轉移支付，我國地方政府存在“財權”和“事權”的不匹配的現實問題，難以同時兼顧經濟發展責任和環境保護的職能；三是對于綠色采購，政府采購規模小，整個采購過程流程不透明，私企也面臨著隱形市場壁壘。第二，稅收政策問題。我國消費稅和資源稅的課稅范圍不合理，一些有害性商品未包含在消費稅的征稅范圍，大部分木材等非永久性資源也沒有被納入資源稅的征稅范圍。并且，這兩種稅的稅率也較低，制約了稅收控制污染的作用。

3 防治大氣污染的財稅政策國際經驗

3.1 美國

第一，制定防治大氣污染相關法律。聯邦政府以成文法的形式適時頒布了第一部解決空氣污染問題的《空氣防治法》。《清潔空氣法》慢慢形成了一個科學的法律體系。第二，增加大氣污染治理的財政投資。美國政府致力于研發治理大氣污染的技術，對此投入了大量的資金。在2003 年，聯邦政府提供16 億美元致力于生產技術和生產設備的綠色升級和改造。第三，開征優化環境保護稅。美國在1971年督促國會頒布硫排放物課稅的法律，防治空氣污染法象征著政府開始盡力通過合理的稅收解決大氣污染的問題。

3.2 英國

第一，頒布清潔空氣法。在1956年，英國的《清潔空氣法》被認為是治理大氣污染的開山經典之作。在2017年的《氣候變化法案》中，政府要求在2020年之前將二氧化碳排放量降低到26%～32%這個區間內。第二，完善治理大氣污染的制度。針對當時嚴重的空氣問題，政府當局實施了以下措施：一是在交通擁擠比較嚴重的地區實行交通管制；二是積極研發大氣污染防治技術和發展綠色環保型產品；三是政府征收環保稅、采取排污權交易制度治理大氣污染。

4 防治大氣污染的財稅政策建議

4.1 優化財政支出政策建議

第一，大氣污染治理投資。我國大氣污染治理投資模式應以政府投資為主體，鼓勵市場主體參與，如我國部分地區在污染治理上已經試用的PPP模式就非常有效。第二，財政轉移支出。在對大氣污染治理的過程中，中央政府應適當提高大氣污染防治支出在財政轉移支出的比重和增加地方政府防治大氣污染研發技術的財政轉移支持力度。第三，政府綠色采購。我國政府應該在市場上采購符合環境保護政策的商品，抓緊頒布具體的制度，盡快制定產品采購的綠化標準、環保投資的績效反饋制度和監督機制。

4.2 優化稅收收入政策建議

一是我國政府應該優化資源稅和消費稅的稅率，提高污染性產品的稅負，降低綠色產品的稅負，加大重污染企業的稅收負擔；二是適當增加資源稅和消費稅的征收范圍，消費稅具體應該擴大到生產中的大型高耗能的生產設備、非可再生的塑料袋和包裝物、私人飛機以及高檔木材家具等，資源稅更應該擴展到水體、土壤和森林資源等有限資源。

4.3 建立東北亞區域跨界污染合作機制

我國政府應重視改善國內投資環境，吸引高科技含量的外資進入環保行業，帶動我國綠色產業發展，在污染源頭區域解決跨界污染問題。另外，我國政府重新調整已經存在的東北亞環境合作會議等機制，完善區域跨界污染合作機制。

4.4 完善我國大氣污染防治法規制度

第一，完善大氣排污許可證制度。我國應合理制定大氣排污許可證制度，確保許可證發放符合法律程序，進一步完善行之有效的大氣污染排放權交易制度。第二，完善大氣污染防治法律救濟制度。我國應加強在大氣污染防治糾紛中行政裁決的應用，建立公益訴訟制度和賠償基金，確保受害人利益不受損害。

5 結 論

政府制定大氣污染防治的財稅政策，保護賴以生存的家園，不僅僅是給當下的人們謀福利，更是為了子孫繼續生存、人類社會的可持續性健康發展。因此，防治大氣污染值得每一個人重視。

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