我國煤炭清潔利用的法律監管

張延悅

[摘 要]在霧霾治理日益嚴峻的環境下，控制霧霾產生的源頭顯得尤為重要。煤炭的開發與利用日益成為我們關注的焦點。在文章中，筆者主要談及目前我國煤炭利用方面的監管現狀，并對監管過程中存在的問題提出建議。

[關鍵詞]煤炭清潔利用；法律；監管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.235

隨著霧霾治理如火如荼進行，煤炭的清潔化利用成為國家環境保護的重點，如何高效、綠色地開發與利用也成為社會各界日益關注的話題。清潔化能源問題始終縈繞于群眾的周圍。

1 法律監管對于煤炭清潔化利用的重要作用

對于煤炭資源的特殊性，我們需要對其進行監管；從煤炭能源的戰略地位來說，我們應該重視煤炭的監管；從煤炭開發與利用過程中給環境帶來的影響來看，我們應該改變對于煤炭監管的重心。隨著環境保護被提到國家政策層面以來，我們國家開始關注煤炭的清潔、高效利用。但是我們對于煤炭的清潔化利用這一方面的監管卻未能跟上社會的需求。過去我們的監管重心停留在生產安全上。截至目前，對于煤炭的清潔化利用的監管條例，只有《淄博市煤炭清潔利用監督管理條例》。由此觀之，對煤炭的清潔化利用的監管是必要的，而法律上的監管卻相對落后。

2 法律規定中的監管措施

筆者將監管措施分成3個部分：事前、事中、事后監管，并對這三個部分分別依次介紹。那么對于事中與事后監管，筆者認為它們二者的區分標準在于是否具有及時性，筆者將及時性定為在 24小時內得到有效監管。事中監管更側重于企業的能動性，而事后監管主體主要在于外部體系。

2.1 法律規定中的事前監管

對于事前監管，法律條文中規定主要在行政許可方面。例如，《淄博市煤炭清潔利用監督管理條例》第16條第3款：對于涉及燃煤的固定資產投資和技術改造項目，審批部門應當按照區域燃煤總量控制目標以及減量、等量替代的有關規定，嚴格控制審批。《煤炭法》第19條第一款：開辦煤礦企業，必須依法向煤炭管理部門提出申請；依照本法規定的條件和國務院規定的分級管理的權限審查批準。第二款：審查批準煤礦企業，須由地質礦產主管部門對其開采范圍和資源綜合利用方案進行復核并簽署意見。

通過列舉上述兩個法律條文，我們可以看到，對于煤炭企業的行政審批中都包含對于煤炭清潔利用的考核。這無疑是在煤炭開發與利用的事前環節的監管。

2.2 法律規定中的事中監管

對于事中監管，筆者認為主要在于煤炭企業的自身監管，因為在事故發生時，行政監管必然有其一定的滯后性，而企業確是最先到達案發現場、了解情況的，企業在通過完成相關的行政程序層層上報政府以后，他們才開始解決問題。比如《清潔生產促進法》第27條第一款：企業應當對生產和服務過程中的資源消耗以及廢物的產生情況進行監測，并根據需要對生產和服務實施清潔生產審核。

在這一方面的法律規定，我國主要還是停留在企業自主檢測、自主審核方面，而未做太多規定，這無疑是符合我國國情的，因為這樣做，可以調動企業自身的積極性，減少過分的行政干預，而且對于企業能夠自行檢測和處理的煤炭清潔利用問題，就不必再浪費國家公共資源了。

2.3 法律規定中的事后監管

對于事后監管，筆者將會依次介紹不同的監管主體，來闡釋各監管主體是如何發揮作用的。

第一，媒體監管。第一位是媒體監管，例如《清潔生產促進法》第17條第一款：省、自治區、直轄市人民政府負責清潔生產綜合協調的部門、環境保護部門，根據促進清潔生產工作的需要，在本地區主要媒體上公布未達到能源消耗控制指標、重點污染物排放控制指標的企業的名單，為公眾監督企業實施清潔生產提供依據。《煤炭經營監管辦法》第9條：對本行政區域內備案的煤炭經營企業名單，省級煤炭經營監督管理部門應通過公開發行的報刊、網站等予以公告，接受社會監督。上述兩條法律規定的煤炭清潔化利用的信息媒介均是通過網絡而形成，而且這些法律條文并未禁止媒體主動報道煤炭清潔化利用過程中的事件，綜合以上結論我們可以看到法律已經準許媒體在煤炭清潔化利用方面的監管作用。

第二，內部監管。第二位是企業內部監管，比如企業自身對于煤炭清潔化利用過程中的監測，對應的法律條文就是筆者上文提到過的《清潔生產促進法》第27條，故在此處，筆者不再列出其具體條文。

第三，行政監管。第三位是行政監管，比如《淄博市煤炭清潔利用監督管理條例》第29條：區縣煤炭管理部門應當利用市級企業信息共享平臺，掌握本轄區煤炭經營企業基本信息，并將其納入監督管理范圍。第34條規定：發展改革、經濟和信息化、環保和煤炭管理等部門應當將煤炭經營企業、燃用單位信用記錄納入本市公共信用信息平臺，對煤炭經營企業、燃用單位的違法行為予以公示。

第四，群眾監管。第四位是普通群眾監管，法律中也有諸多規定，筆者只列舉有代表性的，比如《淄博市煤炭清潔利用監督管理條例》第9條第2款：任何單位和個人有權對違反本條例的違法行為進行舉報。對舉報屬實的單位和個人，煤炭管理部門應當給予獎勵。

通過對于以上主體（本文上述所列的主體，排名不分先后）在法律中的具體規定，我國現行的法律在監管這方面幾乎是全面的，所以從主體規定的角度來看，我國的法律可以說是全面與完備的了。

3 法律監管中存在的問題

針對法律監管中存在的問題，首先筆者從行政監管這個角度來分析，我們的監管體制暴露出一個明顯的問題：誰來管煤炭的清潔化利用所出現的問題；誰來管煤炭清潔化利用的市場準入問題；誰來管煤炭清潔化利用過程中的排污問題；誰來管煤炭清潔化利用的市場價格等一系列與煤炭清潔化利用的問題？目前中國不是沒人管，而是管的人太多了，卻沒有統一的行政機構，而是一種多部門聯合執法的現狀。并且，也沒有一部統一的法律規定各部門之間的權責劃分。如此體制，必將會形成部門與部門之間的協調不一致，還會出現越權管理、權責不清的情況。出了事情，容易相互推諉和包庇，不利于事情的高效解決。比如為了提高地方經濟收入、增加工作崗位，而對中小型煤炭企業放寬一些項目的準入條件，使得一些落后的企業進駐煤炭市場，帶來了高污染、高能耗、先開發再利用等一系列環境問題。如此做法，與環保部的工作確實背道而馳。

4 法律監管中所存在的問題的解決意見

筆者通過對美國、澳大利亞、烏克蘭、英國等國家的比較分析后，我們發現這些國家都設有統一的煤炭監管機構，它們的主要差別在于政府監管機構的干預程度與干預的傳導機制不同。[1]即使是美國，一個市場如此活躍、政府干預較少的國家，也依然有著統一的煤炭監管部門。鑒于我國國情與煤炭行業的特殊性而言，再結合發達國家的一些先進的做法。我國應該設立一個統一的煤炭管理部門，并且形成以這個行政的管理部門為主，煤炭行業協會為輔的煤炭管理體系。并在這個管理部門之下，設立一個專門的監管機構，并根據監管的內容與性質不同，設立不同的部門（比如清潔設備監管部門、比如污染物的監管部門、清潔化技術專利監管部門）。并由法律對它們做出職權上的劃分，明確權利責任。筆者還認為該管理部門應該實行垂直管理（像稅務局），避免與地方政府過多的利益合作，而是保持其獨立性。

5 結 論

在治理霧霾的過程中，煤炭的清潔化利用被寄予厚望。在未來很長的一段時間內，煤炭依然會在我們的能源消費結構中占據主要地位。所以，在當今社會，煤炭的清潔化利用地位日益凸顯，而在煤炭清潔化利用過程中，監管更是不可或缺的一環。形成統一的部門來集中管理，同時可以不斷完善相關的立法，而不是單純發揮行政上的牽制作用。

參考文獻：

[1]張微.深化我國煤炭行業管理體制改革研究[D].長春：吉林大學，2008.

[2]段天輝，何春燕.煤炭行業的現狀、挑戰與機遇分析[J].中國市場，2016（33）.endprint