內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題及策略研究

李宗偉+王亞娟

[摘 要]資源的開發(fā)和利用是資源依賴型縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，如何延長(zhǎng)特有資源的開發(fā)和使用周期，則成為資源依賴型縣域地區(qū)亟待解決的首要問(wèn)題。內(nèi)蒙古依靠各類資源興起和發(fā)展的縣域地區(qū)數(shù)量眾多，縣域地區(qū)的資源開發(fā)和利用情況將直接關(guān)系內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展走勢(shì)，甚至對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生較大影響。通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題的研究，將為延長(zhǎng)內(nèi)蒙古類似縣域地區(qū)特色資源的可持續(xù)開發(fā)提供相應(yīng)的理論支撐。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；資源依賴型縣域地區(qū)；效果評(píng)價(jià)；動(dòng)態(tài)監(jiān)管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.233

1 內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在經(jīng)歷了一系列變遷過(guò)程后，現(xiàn)進(jìn)入生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與防護(hù)的綜合治理階段，即通過(guò)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律政策、經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策來(lái)減緩或者消除資源開發(fā)所造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，達(dá)到資源可持續(xù)利用的目的。這些政策的實(shí)施取得一定的成效：與1999年相比，截至2015年，內(nèi)蒙古地區(qū)的沙化土地面積下降約7.4%，全年重度污染以上天數(shù)比例下降至1.7%，草場(chǎng)恢復(fù)面積約為1300萬(wàn)畝。不難看出，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)在實(shí)施綜合治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制后，各類由于資源開發(fā)造成的土地沙化、草場(chǎng)退化、空氣污染等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得到了較大程度的緩解。這為延長(zhǎng)內(nèi)蒙古縣域地區(qū)資源的開發(fā)和利用周期提供了環(huán)境基礎(chǔ)，同時(shí)，這也為內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了保證。但是，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)目前實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制仍不完善。多數(shù)地方政府在運(yùn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制僅采取給予生態(tài)補(bǔ)貼款的經(jīng)濟(jì)政策，并且在給予生態(tài)補(bǔ)償款的監(jiān)管和控制方面存有較大漏洞。同時(shí)，對(duì)于相關(guān)法律的制定和實(shí)施及社會(huì)監(jiān)管與引導(dǎo)方面的政策較少涉獵，甚至是處于空白期。毫無(wú)疑問(wèn)，這將使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以達(dá)到恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、延長(zhǎng)資源開發(fā)周期和促進(jìn)縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目的。

2 內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題

2.1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過(guò)程中動(dòng)態(tài)監(jiān)管不足

內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)針對(duì)其資源開發(fā)造成的各類生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施，從實(shí)施的效果來(lái)看，起到了緩解相關(guān)地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的作用，但是對(duì)于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的最終目標(biāo)仍顯得杯水車薪。究其原因，主要是因?yàn)榇嬖谏鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過(guò)程中監(jiān)管力度不足的問(wèn)題，進(jìn)而使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果大打折扣。具體表現(xiàn)在以下兩方面：一方面是生態(tài)補(bǔ)償專用資金監(jiān)管不足，即內(nèi)蒙古部分資源依賴型縣域地區(qū)打著改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境的口號(hào)，從上級(jí)主管部門套取生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制專款，當(dāng)補(bǔ)償專款撥付到相關(guān)縣域地區(qū)后，其縣域地方政府少量甚至基本不將專款用于生態(tài)補(bǔ)償，轉(zhuǎn)而將其多數(shù)用于其他方面的開支，從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償款難以起到恢復(fù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的作用。此類現(xiàn)象屢見不鮮，其根本原因即是生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金只有使用部門卻沒(méi)有監(jiān)督部門。另外一方面的表現(xiàn)是內(nèi)蒙古部分資源依賴型縣域地區(qū)政府為突出在生態(tài)文明建設(shè)的政績(jī)，存在虛假或臆造生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，從而致使相關(guān)主管部門錯(cuò)誤估計(jì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行效果，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境改善僅存在紙面上的改進(jìn)而沒(méi)有實(shí)際改進(jìn)的不良后果。出現(xiàn)類似現(xiàn)象的原因即是相關(guān)主管部門在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方面，缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。各類監(jiān)控體系的不完善使得內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最終難以起到延長(zhǎng)資源利用周期、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的作用。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系不完善

隨著國(guó)家的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)采取了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與防護(hù)的綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，此類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相較于以往的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在實(shí)施效果方面有較大程度的提升，但是仍存在一定的不足。其不足的表現(xiàn)為，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏長(zhǎng)效評(píng)價(jià)體系。具體表現(xiàn)如下：首先，在原有資源開發(fā)項(xiàng)目評(píng)價(jià)方面，存在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)效評(píng)價(jià)體系缺失的問(wèn)題。即當(dāng)出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題后，經(jīng)過(guò)縣域地方政府調(diào)查議定后，對(duì)原有開發(fā)項(xiàng)目給予生態(tài)補(bǔ)償，以促進(jìn)其轉(zhuǎn)型或者讓其利用技術(shù)降低其生產(chǎn)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，但是相關(guān)政府看到生態(tài)問(wèn)題稍有緩解后，逐步放松甚至取消對(duì)該開發(fā)項(xiàng)目的長(zhǎng)效評(píng)估和管理，從而致使原有資源開發(fā)項(xiàng)目在后期逐步凸顯出占用大量生態(tài)補(bǔ)償，但地方生態(tài)環(huán)境恢復(fù)效果不佳的問(wèn)題；其次，在新開發(fā)項(xiàng)目評(píng)價(jià)方面，也存在著生態(tài)環(huán)境預(yù)評(píng)價(jià)體系缺失的問(wèn)題。即當(dāng)新資源開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施前，相關(guān)縣域地方政府多數(shù)著眼于該項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了對(duì)新項(xiàng)目開發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞預(yù)估評(píng)價(jià)，致使出現(xiàn)邊污染邊治理，無(wú)法根治地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的惡性循環(huán)。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏系統(tǒng)性，補(bǔ)償機(jī)制單一性特征明顯

內(nèi)蒙古地區(qū)資源依賴型縣域地區(qū)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償政策或者生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，多數(shù)針對(duì)其中的某一個(gè)或某兩個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這種體制下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制只能起到緩解單一環(huán)境問(wèn)題的治標(biāo)作用，而無(wú)法起到解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治本作用。因?yàn)榭h域地區(qū)生態(tài)環(huán)境是一體化的空間，環(huán)境問(wèn)題是相關(guān)聯(lián)的，是無(wú)法割裂的。但是，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)多數(shù)采用的是這種 “割裂式”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，呈現(xiàn)出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制單一性的特征，這無(wú)疑對(duì)治理相關(guān)地方的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題起到事倍功半的效果。例如，揚(yáng)沙天氣的形成，不僅僅是由于土地的荒漠化造成，還有可能是人為活動(dòng)改變?cè)械胤缴鷳B(tài)環(huán)境中的水環(huán)境、空氣環(huán)境和氣溫環(huán)境等所引發(fā)的連鎖反應(yīng)，單純地遏制土地荒漠化是無(wú)法從根本上解決揚(yáng)沙問(wèn)題。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須要系統(tǒng)化地綜合設(shè)計(jì)，解決各類可能相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，才能從根本上解決生態(tài)環(huán)境惡化的問(wèn)題。

3 解決內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題的相關(guān)策略

3.1 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制監(jiān)管機(jī)制

由于內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，存在補(bǔ)償專項(xiàng)資金利用失當(dāng)及虛報(bào)各類生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的問(wèn)題，使得相關(guān)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償效果與預(yù)期相差較遠(yuǎn)。針對(duì)此類問(wèn)題，建立合理和行之有效的監(jiān)管機(jī)制將從根本上解決上述問(wèn)題。監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)將采用“動(dòng)靜結(jié)合”、多維度綜合監(jiān)控的形式。動(dòng)態(tài)監(jiān)控即是針對(duì)資源依賴型縣域地區(qū)各類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制采用隨時(shí)抽檢評(píng)估的辦法，抽檢評(píng)估優(yōu)秀的則給予獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼，抽檢評(píng)估合格的則繼續(xù)撥付補(bǔ)償資金專項(xiàng)款，抽檢不合格的則給予相關(guān)人員行政處分并責(zé)令相關(guān)人員給予書面報(bào)告，同時(shí)，立即回收已撥付款額，并停發(fā)剩余生態(tài)補(bǔ)償金。靜態(tài)監(jiān)控即是定期召開專項(xiàng)會(huì)議，讓相關(guān)縣域部門在專項(xiàng)會(huì)上匯報(bào)本區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償效果數(shù)據(jù)，并對(duì)上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)和綜合評(píng)估，以確認(rèn)是否撥付相關(guān)補(bǔ)償金。多維度監(jiān)控體系即改變以往生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制監(jiān)控局限于政府機(jī)構(gòu)的形態(tài)，組建政府專門組織、社會(huì)組織與專業(yè)媒體組織相融合的新型生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)控體系，從多角度監(jiān)控生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過(guò)程。通過(guò)“動(dòng)靜結(jié)合”、多維度綜合監(jiān)控機(jī)制的實(shí)施，內(nèi)蒙古縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將真正起到延長(zhǎng)縣域地區(qū)資源開發(fā)周期、促進(jìn)縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的作用。endprint

3.2 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系

由于內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中缺乏長(zhǎng)效評(píng)價(jià)體系，致使部分生態(tài)補(bǔ)償政策流于形式，難以起到恢復(fù)生態(tài)的作用。針對(duì)此類問(wèn)題，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)可以通過(guò)構(gòu)建相關(guān)資源開發(fā)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系和預(yù)評(píng)估體系解決該問(wèn)題。動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系主要針對(duì)的是縣域地區(qū)已有的資源開發(fā)項(xiàng)目，即通過(guò)設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)表、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益評(píng)價(jià)表，收集并評(píng)估該類資源開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，以確認(rèn)該項(xiàng)目是否具備可持續(xù)健康增長(zhǎng)性，是否具備給予生態(tài)補(bǔ)貼的資質(zhì)。這將對(duì)原有資源項(xiàng)目的健康發(fā)展起到重要作用，也為地區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)做出積極貢獻(xiàn)。預(yù)評(píng)估體系主要針對(duì)縣域地區(qū)的新開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)后所造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題做出預(yù)評(píng)估，經(jīng)過(guò)模擬評(píng)估后，項(xiàng)目的開發(fā)在縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力范圍內(nèi)則予以實(shí)施，反之則駁回。這將從源頭解決各類新實(shí)施項(xiàng)目所產(chǎn)生的不利生態(tài)環(huán)境的影響。通過(guò)評(píng)價(jià)體系的實(shí)施，將保證縣域范圍內(nèi)的新建和舊有資源開發(fā)項(xiàng)目的良性發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效應(yīng)相融合的目的。

3.3 綜合設(shè)定全方位生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的全面性

由于內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏全面性，使得相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)施過(guò)程中難以起到根治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。針對(duì)此類問(wèn)題，相關(guān)地區(qū)應(yīng)該采取多維度的一體化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全方位地解決區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。一體化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制即是制定某一生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，要建立聯(lián)動(dòng)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不僅僅要解決當(dāng)前的首要環(huán)境問(wèn)題，更要解決相關(guān)聯(lián)的環(huán)境因素問(wèn)題，從多角度恢復(fù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。通過(guò)生態(tài)環(huán)境的整體改善，達(dá)到最終解決某一生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這將從本源上解決各類生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

4 結(jié) 論

內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于相關(guān)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了較為明顯的作用。但是，目前該區(qū)域所實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償體系與完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的體系相比還有一定的差距。只有不斷地深入探索研究，才能尋找到適合本地區(qū)的、完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。總之，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善任重而道遠(yuǎn)，需要社會(huì)、政府、各類組織群體的群策群力才能日趨完善。進(jìn)而，才能讓生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制充分發(fā)揮促進(jìn)縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相融合的作用。同時(shí)，這也將為內(nèi)蒙古地區(qū)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康綠色發(fā)展提供不斷的資源支撐和環(huán)境基礎(chǔ)。

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