供給側結構性改革下發展養老服務業PPP模式政策導向問題研究

戚克維

[摘 要]供給側結構性改革是黨中央、國務院針對中國經濟的主要矛盾和矛盾的主要方面提出的全局性、總領性、持續性的改革方案。“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，大力發展養老服務業邁向更高層次，就必須遵循供給側結構性改革的客觀要求，落實改革的具體任務，分享改革的政策紅利，推進改革的繼續前進。文章以供給側結構性改革的視角研究政府基于PPP模式中在養老服務政策方面的政策導向和具體任務，厘清政府和市場在養老服務體系建設中的責任邊界，分析目前養老服務中的PPP模式所存在的問題，探索性地提出未來PPP模式下養老服務業的政策目標和制度完善。

[關鍵詞]養老服務；供給側結構性改革；PPP模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.082

截至2016年年底，全國60歲及以上老年人口23086萬人，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總人口的10.8%。全國共有老齡事業單位1828個，老年法律援助中心1.9萬個。老年人口結構性變化正在深刻影響并挑戰著我國目前還相對薄弱的養老服務體系。巨大的老年服務壓力要求政府和社會不斷擴大養老服務的數量和質量，需求側的問題呈現出剛性且日益嚴重的特點，而我國養老服務業供給側又存在諸多問題。如果處理得當，就會產生極大的經濟效益和社會效益，反之，就會給黨和國家的現代化進程造成不可估量的損失。所以，供給側結構性改革下如何完善我國養老服務建設成為實現到2020年全面建成小康社會宏偉目標過程中的重要課題。

1 推動改革深化，厘清政府和市場的責任

1.1 明晰合作關系，健全配套政策機制

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確指出，“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦”。PPP模式的出現兼顧了市場和政府對資源的有效配置，讓民間資本直接參與準公共產品和服務的提供，在合作中形成相互補充而又相互制約的關系，不僅讓政府這雙“看得見的手”無法通過尋租行為變成“閑不住的手”，還可以有效地避免市場主體監管困難等問題。如果說2014年是我國PPP模式的探索開端，那么2015年到2017年就是各級政府和社會資本合作的深入推進和機制基本形成之年。PPP模式絕非簡單的融資模式，而是一種共管模式，一種合作伙伴模式，以社會效益的最大化為最高目標，因此PPP模式產生的項目公司應該達到比其中任何一方單獨行動更好的效果。養老服務業PPP項目模式的營利性和福利性并非不可調和，政府可以在政策上給予優質民間資本、主體大量的政策優惠，在一定時期內可以適當采用特許經營的手段，在企業準入條件和服務水平完全達到考核要求并提高養老服務質量的前提下，由民間資本全權負責運營，而第三方組織負責進行監管和評估，以此保障企業對利潤的正常所求，同時便于政府部門管理。但是一旦考核不達標或者發生重大損害老年人切身利益的突發性事件，政府有權立即索賠，嚴重時移交司法機關進行處理。

1.2 因地制宜優化要素配置，主動適應新常態

各級地方政府在養老服務業的PPP模式政策制定的過程中，應考慮主動適應經濟新常態，不斷深化供給側結構性改革，落實好“三去一降一補”的具體任務，使政府職能集中力量在“掌舵”上，指揮市場主體“劃槳”。與此同時，要處理好短期和長期的關系，政策不能朝令夕改，充分做好市場調研、科學論證，切合當地實際情況調整適合自身經濟、社會發展相適應的養老服務體系建設，規劃好居家養老、社區養老、機構養老的比例，不拘泥于“9073”或者“9064”模式，培育出一套覆蓋率高、服務質量好、要素優勢得以充分發揮的養老服務體系。在具體的運作模式和經營管理上，合作的公司主體應本著共收益、共擔責的合作基礎，利用民間運營主體的管理和經營專業優勢，在醫養結合、長期照護、失能護理、失獨心理援助等部分的專業領域發揮自身專長，按照市場導向配置資源，培育有效供給新模式。

2 優化資源配置，擴大有效供給

2.1 供給側發力，合理引導要素流動

我國目前養老服務機構普遍存在著“一床難求”和“空床閑置”的資源配置極不平衡狀態，城市經濟發達地區養老院往往呈現排隊入住的情況，尤其是北京、上海、廣州老齡化程度最為嚴重的高收入城市核心地區的養老機構。究其原因，除了日益嚴重的老齡化水平之外，則是在于我國私營養老服務機構在供給側呈現“啞鈴形”的結構矛盾：以1%高收入人群為目標客戶群體的高端私營養老院可以滿足養老服務企業在市場經濟中的逐利行為，因此在一線城市大量出現；而民政政策補貼中保基本、兜底線為原則的政策定位的敬老所、托老所、老年公寓這些非公立養老機構，以提供日常照料服務為主營項目，大部分機構空床率高，依靠政府補貼保證其基本運營的維持。這種養老服務機構的結構配比不能滿最廣大的中端老年客戶消費群體，造成了有效供給無法形成的局面。加之普通民眾對于中低端民營養老機構的服務標準水平乏信心，反映在老年群體的消費心態上。如果以2017年為基期的話，60歲以上的老年人就是1957年以前出生的人群，他們經歷了20世紀50年代的自然災害、20世紀60年代的“上山下鄉”、20世紀70年代的“文化大革命”、20世紀80年代的“計劃生育”、20世紀90年代的“光榮下崗”，所以在感情上還對社會主義計劃經濟體制下政府大包大攬的職能體系有或多或少的懷念，并不能完全地在思想方面全面地扭轉過來，然而他們的需求絕不能被忽視，解決方案就要在供給側尋找。

2.2 關注貧困地區，鼓勵多元化發展

相對于經濟發展相對不夠充分的地區，特別是中西部地區，可以考慮公建民營模式中的建設—擁有—移交模式（BOT），在充分保證PPP項目的運營風險的前提下創新合作模式，以政府為初始的資產所有人，明確合同內雙方職責與義務，使資本進入和協作的方式多元化，這種方式不僅可以合作對生產資料等要素本身進行投資的企業，還可以鼓勵以管理技術、先進經驗為投資要素合伙的企業。私營業主長期租用并管理場地和相關設施經過長時間運營后可由政府收回全部產權。endprint

3 提高服務質量，完善第三方評估機制

3.1 擴大民主，確保程序規范化

我國養老服務業中第三方評估機構普遍存在專業性、獨立性、公信力等問題。如果只針對其中某一個單獨問題由專門部門管理解決，容易造成問題反復不能“去根治本”。因此，在具體經營過程中必須破除行政部門的干預，把自主經營權交還給企業主體。各級政府職要認真研究學習以習近平為核心的黨中央治國理政的實踐精神，把具體措施和程序規范在法律層面上，避免發現問題再改正問題，提前做好頂層設計，完善懲戒與申訴機制。PPP模式的合作關系程序中，最重要的就是招標環節，整個招標過程必須嚴格透明，要接受全社會的聽證與質疑，明確社會資本參與主體運營過程中全面的考核體系和績效評價體系，切實選出有實力、有聲譽、有保障的企業參與PPP項目競爭。

3.2 增強法律監督，嚴格防止腐敗發生

在日常經營活動中，PPP模式合作企業應建立信息發布常態化機制，就所服務的老年人最關心、最直接、最現實的問題派專業人事進行解答，對有歧義和誤解的信息進行解釋和糾正，與民眾建立良好的溝通機制，達成相互的理解與支持。政策上也要給予第三方評估機構盡可能多的自主權，遴選出脫離政府組織和政府隸屬關系的第三方評估機構，嚴肅謹慎對待政府官員本身在第三方評估機構任職的情況，嚴格按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》的有關精神，避免公職人員對第三方評估機構的干擾，在法律上完善相關法律盡快出臺，延續反腐敗壓倒性態勢。

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