合作金融立法的緊迫性與難點問題探討

■ 文 / 劉西川

2017年全國人大常委會最終沒有將呼聲較高的資金互助納入到新修訂的《農民專業合作社法》當中，而且2018年中央1號文件也只字未提信用合作。從立法和政策層面來看，對農村合作金融的基本態度可以用“謹慎”二字概括。深入解讀其含義，其實就是暫時擱置。

筆者認為，重視合作金融立法工作的緊迫性，揭示合作金融立法的難點，才是解決農村合作金融暫時擱置問題的積極態度和正確思路。此外，本文還呼吁大家能放下情緒上的爭吵，回歸理性的思考。

一、加強合作金融立法工作的緊迫性

加強合作金融的立法和相關政策制定工作，首先是要認識和把握合作金融組織的內涵及其制度優勢。應該看到，在商業性金融和互聯網金融越來越發達的背景下，一部分人對合作金融的運行效率及制度優勢視而不見，并對合作金融持否定態度。在這個方面，應充分肯定合作金融存在的必要性。允許農民在一定范圍內開展資金互助，不僅尊重農村經濟與金融發展的歷史階段性，而且符合市場經濟規律。

合作金融，是指在有限范圍之內，由成員入股出資，然后通過成員間經濟產權關系進行風險控制，將資金配置給有需求的成員。合作金融的本質是金融，即在有限的范圍之內將金融資源配置給最有效的項目、最有競爭力的成員客戶。合作金融組織的制度優勢具體表現在較小的存貸利差上。簡單地講，成員參與合作金融組織，出資者獲得的收益率要高于將錢存在銀行，而貸款者的貸款利率則低于商業銀行貸款利率，即存貸利差小。

有無專門的立法是研判一個國家合作金融是否走向規范發展道路的重要標志之一。從經驗上來看，大多數國家的合作金融事業是在專門立法通過之后得到蓬勃發展的。作為農村金融的重要組成部分之一，農村合作金融立法尤為重要。立法工作的重要性，體現在它是對各方參與者行為及預期的規范與引導。具體而言：立法之于合作金融組織及其成員而言，其作用是促使他們能夠從法律內容及條款中明確了解各自的基本權利、義務和風險，并在實際運行過程中形成相互制約和促進的關系。另外，法律具有相對穩定性，有助于不同利益主體形成穩定預期和行為。立法之于監管方而言，其作用在于為監管方對合作金融組織實施監督提供了標準和要求。很多時候，農村金融監管不到位實則是因為缺乏有效的法律標準與要求。

缺乏有效的法律法規，農村資金互助社和合作社內部信用合作的合法性就大打折扣，容易導致如下結果：一方面，一些資金互助社或合作社內部信用合作獲得不了金融許可證，游離于制度之外，有些甚至處于“灰色地帶”，這類合作金融組織由于缺乏法律的認定，缺乏合法性，有被當成非法集資而被取締的風險，當然也就很難獲得當地廣大農民的普遍信任了。另一方面，由于缺乏專門的法律法規來界定與規范，進而也就缺乏有效的金融監管，一些農村資金互助社和合作社內部信用合作往往會在利益驅動下忘記初心，異化為以高額利息攬儲、提供類似“錢莊”“貸款公司”那樣高息貸款的非合作類金融組織。近些年發生的非法集資、非法吸儲及倒閉“跑路”等案件已為此敲響了“警鐘”。

二、合作金融立法的難點

筆者認為，合作金融立法難點表現在：法律與法規難以準確把握合作金融組織的內在規定性，尤其是在實踐操作、法律糾紛以及監管具體措施上。缺乏可操作性的合作金融組織定義以及相關具體性條款，合作金融組織就會游離于一種模糊的不穩定狀態，稍有不慎，就容易演變為非法集資和非法吸儲。

具體而言，立法同時面臨兩個難點，一是在合作金融組織成立之初難以給予明確的指導。也就是說，針對這種與非法集資和非法吸儲比較容易混雜在一起的金融組織模式，對其內部權利關系難以明確界定。

二是對一旦出事的合作金融組織，現有法律也難以對其法律責任進行準確、合理的界定和劃分。正是因為缺乏明晰具體的相關法律界定與規范，才導致金融監管當局對合作金融組織（如農村資金互助社）的監管成本較高，難以承受。

合作金融立法難，其根源在于合作金融組織成員角色及其相互關系上。結合已有討論來看，要清晰界定合作金融組織成員的權利和責任是比較困難的。其一，在合作金融組織中，成員的角色是多重的，既是出資者、決策者、管理者，還是客戶。其二，合作金融組織是成員所有的組織，成員之于組織而言所應承擔的責任很難像股份制有限責任公司那樣明晰；除了出資部分外，合作金融組織還有一部分公積金，這部分資金所承擔的法律責任難以有效量化、具體到人。其三，合作金融組織內部資金在流動過程中是有風險的，相應的風險責任是動態的，找到具體的責任人不是很難就是成本很高。其四，合作金融組織一般在其內部存在“委托—代理”關系，如一般成員將其決策權委托給理事會成員，而有的較大規模的組織，還雇傭了經理，此時理事會還可能將貸款決策權委托給經理。如此錯綜復雜的關系及聯系，為合作金融組織立法與監管帶來了更大的困難。選擇商業銀行為參照進行比較，可以發現：合作金融組織內部的權利與風險責任是動態調整的，其風險責任人可以不是固定的，而是“流動的”，而商業銀行是由股東承擔風險責任，實施風控，也是股東來享受風險收益。

綜上而言，合作金融組織立法的難點在于難以準確界定成員的法律權利范圍。因為其成員內部的權利關系處于動態的復雜變化之中，同時還涉及風險責任的劃分問題。具體以農村資金互助社為例來說明：農村資金互助社是具有股份合作制特點的獨立企業法人，其業務的開展和債務都是以其法人財產為基礎的。但遺憾的是，農村資金互助社的制度設計導致法人財產權屬不清，成員的股金和積累可以自由轉讓，退社相對自由等規定使得互助社的法人財產始終處于變動狀態。

三、合作金融立法的建議

筆者建議，今后合作金融立法應在保護投資者利益的基礎上明確界定成員之間的經濟產權關系，在組織內部將每位成員的股權、風險責任與收益具體化，并明確對應起來，避免權利和義務之間的錯配。同時，合作金融立法應不忘初心，牢記為成員服務的初衷與宗旨。任何試圖通過發起并運營合作金融組織賺大錢的想法是行不通的，因為此類組織的目標是為成員服務，而不是為幾個股東成員賺大錢服務。合作金融立法應在法律條文以及監管具體操作上“堵死”這種賺大錢的思路和想法。

總之，既不能因為合作金融有其制度優勢但卻受到了不公正的政策待遇，就不明就里地對其進行急功近利性質的制度供給，也不能對合作金融立法和監管的難點視而不見或遇難而退，而采取擱置或等一等的態度，這些都是對歷史和當下的不負責任。進一步推進合作金融立法與監管方面的研究探討與實踐探索，仍然任重道遠。