從防止合作社異化視角看新修訂法律的進步與改善空間

■ 文 / 馬彥麗 郗悅平 侯冬瑾

新修訂的《農民專業合作社法》于2018年7月1日起正式實施。本次修法明確保障農民專業合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，充實了農民專業合作社的服務類型，明確了成員可以用土地經營權等財產作價出資，進一步強化了對農民專業合作社及其成員的權益保護措施，增加了對農民專業合作社用電、用地的扶持措施，確立了農民專業合作社聯合社的法人地位等，較之前的《農民專業合作社法》有顯著改進。然而，與原法律相比較，就如何防止合作社的異化方面并沒有突破性進展。

2007年《農民專業合作社法》的實施，有力地促進了農民專業合作社快速發展。然而，伴隨著合作社的數量激增，對合作社異化現象的爭議不斷，成為合作社發展中面臨的最嚴峻的問題之一。合作社異化的原因是復雜的，僅從立法角度看，筆者認為，2007年《農民專業合作社法》的關鍵問題在于未能從根本上解決“農產品的生產經營者”和“農業生產經營服務的提供者”之間的合作模式，從而為合作社的異化埋下了隱患。

引入“農業生產經營服務的提供者”與“農業生產經營者”共同組建合作社，是為了彌補普通農戶在組建合作社過程中在資金、人才、銷售渠道、社會關系網絡等方面的不足，也是為了解決“集體行動的邏輯”困境下農戶組建合作社的初始動力問題，為合作社的成功組建提供出路。然而，就組建合作社的動機來講，合作社是眾多分散的農戶為了對抗市場壟斷力量、減少交易伙伴的機會主義行為以及追求產業鏈上的價值增值才組建的，他們和“農業生產服務的提供者”之間的利益從根本上是不一致的，無論怎樣講要“做大蛋糕”，最終還會有一個“分蛋糕”的問題。因此，如何促進二者之間的合作是一個重大的理論問題，需要制度上的創新。2007年的《農民專業合作社法》鼓勵二者合作但又未明確規定其合作方式以確保組織的合作社屬性，使合作社一開始就奠定了異化的基礎。

在2007年的《農民專業合作社法》中，由于以下幾方面的問題，以致于未能保證合作社所有者和惠顧者的同一性：

首先，未能限制大股東控股但試圖限制其剩余索取權。2007《農民專業合作社法》未明確限定大股東的持股比例，只是用農民成員占成員總數的比例不低于80%來保證農民占多數，這一規定對限制大股東控股無實質上的作用。同時規定，出資多的成員可以享有附加表決權，但“本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十”，且“合作社盈余的60%需要按交易額（量）返還”。上述規定意味著合作社的大股東可以控股但不能享有相應的投票權以及盈余分配權，有悖經濟學基本原理的規則，顯然在實踐中也不可能有效實施。

其次，未明確規定成員的出資義務。持有股份是合作社成員身份的重要標志，也是成員行使民主權利的基礎。然而，2007年《農民專業合作社法》并沒有明確規定成員的出資義務，僅規定成員“按照章程規定向本社出資”。單看這一條本來沒有問題，然而，由于未限制大股東控股，兩方面的原因使普通成員的出資義務落空：一是一些合作社發起人和核心成員為了掌控合作社的話語權，使自身利益最大化，不愿將股份配置給普通農戶。二是一些農戶對合作社的預期收益不明，不愿入股，不愿承擔風險。在實踐中，甚至出現一些農戶“被成員”的現象。未履行出資義務導致普通成員對合作社的茫然與漠然。

最后，未限定合作社與非成員交易的比例。西方的合作社立法限制農民合作社與非成員的交易（一般不超過50%），保證成員是其主要惠顧者，以激勵合作社吸納成員的積極性。2007年《農民專業合作社法》規定“農民專業合作社與其成員的交易、與利用其提供的服務的非成員的交易，應當分別核算”，但未規定比例，導致合伙企業或有限責任公司也能注冊合作社，然后靠與非成員的交易獲利。一個家庭或家族的五個成年人也能組成一個合作社，其根源也在于此。

遺憾的是，本次修法雖然有諸多改進，并且第一條第一句話就強調修法的目標之一是“為了規范農民專業合作社的組織和行為”，綜觀新修訂的《農民專業合作社法》，規范合作社運行的內容主要體現在六個方面：一是規定“農民專業合作社應當按照國家有關規定，向登記機關報送年度報告，并向社會公示”；二是合作社成員可以查閱合作社的財務審計報告；三是新成員入社和老成員除名應當經成員大會或者成員代表大會表決通過；四是規定成員代表大會人數和比例；五是規定合作社盈余的分配辦法可以“按照章程規定或者經成員大會決議確定”；六是對提供虛假登記材料、連續兩年未從事經營活動以及財務報告造假的追究法律責任。

綜合起來，本次修法并未對大股東控制、成員出資參與以及合作社與非成員的交易方面做實質性的修改，也未看到對“農業生產經營者”和“農業生產經營服務的提供者”的合作模式給出建設性的思路。國外的農民合作社在吸引外來資金和人才過程中關于給付外來資本固定利息、普通股和優先股的配置、合作社和投資者所有企業的合股經營、職業經理人制度等未見涉及。其修訂的基本思路似乎是在整體框架不變的前提下，從事后的監管倒逼合作社的規范運行，同時給合作社在章程自治上以足夠的自主權。但是，在實踐中是否能夠真正規范合作社的運行還要拭目以待。