《農民專業合作社法》立法回顧與修法體悟

■ 文 / 白 劍

《農民專業合作社法》實施十年后，根據廣大農民的意愿和農業農村現代化的需要，經過多次修改討論，修訂草案于2017年6月22日在第十二屆全國人大常委會第二十八次會議上審議，經修改，最終于12月27日在第十二屆全國人大常委會第三十一次會議上通過，2018年7月1日起正式實施。筆者作為一個多年從事農經工作的老同志，幾乎見證了《農民專業合作社法》從立法到修訂的歷史過程，感悟到了提高農民組織化程度的艱難，體會到了農民專業合作社對推動農業農村現代化的巨大作用，也對農民專業合作社的未來發展充滿了信心。

親歷：山西省努力推動農民專業合作社法人地位與執法主體確立

從事農經工作的同志和廣大合作社的朋友都知道農民在發展專業合作社過程中面臨的困苦和艱難，但很少有人知道《農民專業合作社法》立法的曲折和艱辛。這里只說山西農經部門在推動全國《農民專業合作社法》立法過程中的兩件事。

第一件事，山西省對全國《農民專業合作社法》的立法起到了積極的推動作用和帶頭示范效應。自1984年中央1號文件提出農民可以在家庭承包的基礎上“自愿參加和組成不同形式的各種專業合作經濟組織”后，山西省與全國各地一樣，形式多樣的各類農民專業合作經濟組織如雨后春筍般發展起來了。但合作社在發展過程中遇到了在工商部門登記按企業對待稅費重，而在民政部門登記卻不能經營的兩難問題，而且《民法通則》規定的四類法人主體也沒有合作社。2005年4月1日，《人民日報》第六版頭條刊發了記者鮑丹采訪筆者的報道《山西：農民合作經濟組織遭遇兩難》。時任山西省省長看到這篇報道后立即指出，這個問題應該解決，應鼓勵農民專業合作社發展，請有關部門提出解決辦法。緊接著，4月26日《人民日報》又發表了記者許志峰撰寫的《為農民合作經濟組織正名》的采訪報道。文章開頭提到：人民日報4月1日頭條《山西：農民合作經濟組織遭遇兩難》報道了山西農民合作組織在發展中遇到的困難。文章見報后，得到了山西省政府高度重視。就此問題，本報記者專訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊（時任）。韓俊在采訪中說：“應賦予農民合作經濟組織獨立的合作社法人法律地位。”《人民日報》對于同一個問題，一個月內發出兩個強烈的信號，對于推動《農民專業合作社法》的立法工作，無疑起到了積極的促進作用。山西農經部門在接到時任省長的指示后，筆者即著手代省政府起草了《關于進一步鼓勵和支持農民專業合作經濟組織的若干意見》（晉政辦發〔2005〕87號）。其中最重要的一條就是 “只要有5個以上農民組成，工商部門就應該登記，頒發農民專業合作社營業執照”。同年12月，山西省為晉中市榆次區四眼井作醋合作社頒發了第一個合作社法人營業執照。截至2007年底，全國共注冊農民專業合作社26397家，山西就有4790家，占到18%，農民合作社數量居省級之首。

第二件事，在全國人大立法調研過程中，遇到了不少政府組成部門中的個別單位爭奪農民專業合作社執法主體的難題。當時，筆者陪同農業部經管總站領導在山西進行《農民專業合作社法》立法調研，去大寨拜會了全國人大常委、大寨黨總支書記郭鳳蓮。2006年6月26日，郭鳳蓮在參加全國人大常委會第二十二次會議審議《農民專業合作經濟組織法（草案）》時說：“近年來，農業部門在農民專業經濟組織方面做了大量工作。我作為農民代表，建議把農業部門確定為發展農民專業合作經濟組織的主管部門?！惫P蓮的一席話讓與會人員深受啟發，推動了農業部門從法律上被確定為農民專業合作社的執法主體，從法律上保證了農業部門對合作社發展的指導地位。

感受：促進和規范是新修訂法律目標所在

《農民專業合作社法》在實施過程中遇到了兩個問題：一是農民專業合作社要繼續發展，必須解決一些在發展中遇到的體制機制障礙問題；二是合作社自身也確實存在一些需要規范的問題。筆者始終認為，第一個問題是主要矛盾，是根本問題，是目的；第二個問題是次要矛盾，是方法問題，是手段。

“規范是為了促進，不是為了限制”，早在2010年，筆者就在《中國農民合作社》期刊第6期發表了《芻議農民專業合作社的規范問題——兼議合作社的認識與實踐》，在其中提出了這個觀點，現在仍堅持這個觀點。2013年，中央1號文件提出適時啟動《農民專業合作社法》的修訂，筆者也多次參與了農業農村部、中國農村合作經濟管理學會召開的修法研討會，并作了《關于修訂〈農民專業合作社法〉的一些思考》的發言，從促進和規范兩個方面對修法提出了一些具體建議。

全國人大常委會對《農民專業合作社法》的修訂工作，歷經2017年6月22日和12月27日兩次審議終于通過，這次對《農民專業合作社法》的修訂，其調整范圍不可謂不大。除修改的幾十條條款外，僅新增的法條就有18條，從原法9章56條增加到修訂后的10章74條，特別是新增了第八章“農民專業合作社聯合社”共8條。

修改條款和新增條款，從促進和規范兩個方面補充和完善了農民專業合作社發展體制機制。從促進方面看，有取消“同類”限制，拓寬法律適用范圍（第三條）；土地經營權、林權可以向合作社作價出資（第十三條）；農民專業合作社可以設立聯合社（第七章）；農民專業合作社從事農產品初加工用電執行農業生產用電政策，生產性配套輔助設施用地按農用地管理（第六章第十八條）等。從規范方面看，主要是從兩個方面進行了規范：一是合作社通過法律加強了自身規范。如原法對成員的除名是章程規定（原法第十二條第三項），形成了對成員除名的隨意性，現在改由法律明確規定，必須經“成員大會或成員代表大會表決通過（第二十六條）；公民、企業、事業單位或社會組織，要求加入已成立的農民專業合作社，必須向理事會或理事長提出書面申請，并“經成員大會或成員代表大會表決通過”（第二十四條）；再如，依法設立成員代表大會的，成員代表最低人數為五十一人（第三十二條），避免了成員代表大會設立和決議的隨意性。二是通過法律，從外部對合作社進行了強制規范，保護合作社的正常設立、正常經營和正常競爭。如向登記機關提供虛假登記材料或采取其他欺詐手段取得登記的合作社，由登記機關責令改正，可以處五千元以下罰款，情節嚴重的，撤銷登記或者吊銷營業執照（第七十條）；農民專業合作社連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照（第七十一條）。再如，合作社應當向登記機關報送年度報告，并向社會公示（第十七條）。這些新增的強制條款從根本上來說，也是一種促進合作社發展的管理手段。

現在看來，筆者當初的建議基本上被采納了，唯有“農民專業合作社可以開展成員間的信用合作”未被吸收，略有遺憾。筆者作為一名多年從事農經工作、熱愛合作社事業的老同志，仍然保留這一點建議，那就是條件時機成熟時，應當允許農民專業合作社開展成員間的內部信用合作和資金互助。從2008年黨的十七屆三中全會到2013年黨的十八屆三中全會，都明確允許合作社開展信用合作。目前，全國已有14個省份出臺了地方性法規或指導性意見，允許合作社開展信用合作和資金互助，上位法理應尊重和保護農民群眾創造的成功實踐。