全省檔案開放鑒定工作現狀與對策研究

檔案開放是社會進步和文明程度的重要標志，也是國家綜合檔案館開展檔案利用服務，實現社會價值的主要職能。 近幾年來，隨著社會的發展，人民群眾的法律意識維權意識不斷增強，對檔案的利用需求也越來越多，各級檔案館檔案解密和開放鑒定工作面臨很大的壓力，已經成為制約檔案事業發展的“瓶頸”問題。習近平總書記 “保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”的莊嚴承諾，對各級檔案館的檔案解密和開放鑒定工作提出了新的更高要求。為適應新時期檔案開放鑒定工作的新要求，總結全省檔案開放鑒定工作的經驗做法，探索和創新檔案鑒定工作新路子，省檔案局近期對全省檔案系統檔案開放鑒定工作進行了全面調研，現將考察調研情況報告如下。

一、全省檔案開放鑒定工作面臨的問題

（一）檔案開放鑒定工作任重道遠。截止到2016年底，全省各級綜合檔案館館藏中自形成之日起滿30年的檔案數量已達653萬卷（件），在館藏檔案總量中占有相當大比重。比如德州市檔案館，截至2016年底館藏總量為91654卷（件），其中自形成之日起滿30年的檔案數量就達58064卷（件），占比達五分之三以上；濰坊市檔案館，截至2016年底館藏總量為11.3萬卷（件），其中自形成之日起滿30年的檔案數量為4萬卷（件），占比也三分之一多。

（二）涉密檔案秘密變更和解密清理工作進度緩慢。針對館藏檔案中自形成之日起滿30年的涉密檔案文件，由于涉及保密部門、定密單位等權限問題，而對于不同部門之間如何協調推進涉密檔案解密清理工作尚無明確規定，截至2016年底全省各級綜合檔案館大都未對其進行解密清理和開放鑒定工作。

（三）地區間發展極不平衡。針對省內各級綜合檔案館逐年增加的待開放鑒定檔案，各地市檔案部門都已將檔案開放鑒定作為一項重要業務工作開展起來，但不同地區進展情況存在明顯差異。像青島、泰安兩市檔案館，截至2016年底，對館藏中自形成之日起滿30年的檔案已全部完成開放鑒定工作，同時對通過鑒定可以開放的檔案及時向社會公眾進行了公布；煙臺、德州、濟寧、棗莊等市檔案館的檔案開放鑒定工作進展也較快，對館藏中自形成之日起滿30年檔案的鑒定工作已接近完成，并實時向社會進行了公布；而像菏澤、臨沂、萊蕪等地市，檔案開放鑒定工作雖也已開展，但進度相對緩慢，例如截至2016年底，菏澤市檔案館館藏滿30年檔案達31060卷，目前已完成開放鑒定的只有1749卷。

（四）各地投入相對不足。省內各級綜合檔案館人力、物力、財力有限，大都沒有投入專門的科室與專業人員開展檔案開放鑒定工作，例如青島檔案館開放鑒定工作由數據資源處2人負責，濟南市檔案館由保管利用處1人負責，德州市檔案館由管理利用科2人負責，日照市檔案館由管理征集科3人負責等。

二、存在問題的主要原因

（一）檔案開放鑒定工作量較大，當前的機構人員編制不能滿足檔案開放鑒定的需要。檔案開放鑒定必須采用傳統人工鑒定方法，而且需政治性強的專業人員才能勝任，是一項數量龐大過程緩慢的系統工作，需要耗費大量時間、人力、物力、財力。檔案館館藏數量每年持續增多，但人員編制并沒有相應增加。市縣級國家綜合檔案館檔案征集保管、開放鑒定、開發利用等職能全部集中于一個科室，人員配備不足，專業人才缺乏，不能滿足檔案開放鑒定的需要，致使檔案開放鑒定工作進展緩慢。例如，淄博市檔案館的開放鑒定工作由保管利用科負責，除正常的業務工作外，面對數字檔案館里龐大的數據，保管利用科的職能設置和人員配備顯然無法滿足數字檔案開放鑒定、上網利用等工作的需要，使得這項工作進展緩慢。

（二）檔案開放鑒定人員素質有待提高。檔案開放鑒定是檔案館工作的重要組成部分，也是檔案館未來發展的工作重點。但檔案開放鑒定工作除了具有很強的政治性和政策性，需要較高的檔案專業素養，還具有一定的風險。各級檔案館保存的大量珍貴檔案，內容涉及各個歷史時期，極具史料研究價值和信息利用價值。這就要求鑒定人員要有豐富的歷史知識和扎實的專業基礎與實踐經驗；另外，檔案館保存的檔案，涉及立檔單位眾多，就要求鑒定人員對其工作職能和業務范圍有正確的認識，需要檔案工作人員對所鑒定檔案有全方位的認識和把握，對開放鑒定工作有深入系統的研究，從而做出準確的鑒定。目前，高素質檔案開放鑒定專業人員的缺乏是當前全省檔案開放鑒定工作面臨的一個突出問題。

（三）檔案開放鑒定標準相對滯后、原則性強，不容易把握。檔案館館藏量龐大，檔案內容涉及廣泛，新時代新形勢背景下，難以把握好開放檔案的“度”。檔案館工作人員只能根據有關法律法規以及相關的規章制度進行鑒定，只能去分析檔案文件材料表面的東西，但是對于檔案所反映的內在信息以及檔案在當時當地的情況，他們是不了解的。《各級國家綜合檔案館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第七條所列的20種應控制使用的相關檔案條款，這些條款雖然在原則上作了規定，但無法精確到每一份文件，實際操作性受到影響。同時，不同的檔案人員由于個人認知的不同，也會對同一份檔案是否開放做出不同的鑒定結果。檔案開放鑒定法規滯后、標準缺失。《各級國家檔案館開放檔案辦法》和《各級國家檔案館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》頒發于1991年，距今已經20多年，且大多數條文為原則性意見。《政府信息公開條例》和《保密法》頒布實施之后，上級檔案部門沒有出臺相應的檔案開放鑒定法規，也沒有制訂館藏檔案開放鑒定的標準和細則，影響了檔案鑒定開放工作的進行。

（四）與涉密部門、立檔單位等關系需進一步協調。檔案解密工作涉及檔案部門、保密部門、檔案形成部門多個單位，而對于不同部門之間如何協調推進涉密檔案解密清理工作尚無明確規定。對尚未歸檔移交本單位檔案部門的涉密文件、對已歸檔移交本單位檔案部門的涉密檔案、對已經移交各級檔案館的涉密檔案都沒有實現涉密檔案秘密變更和解密清理工作制度化、規范化、常態化，這導致省內各級綜合檔案館在對自形成之日起滿30年檔案做開放鑒定工作時，對其中的涉密檔案難以有效進行解密清理和鑒定，直接影響了館藏檔案整體的開放鑒定和對外利用服務進程。

三、今后全省檔案開放鑒定工作的思路和建議

面對目前我省檔案開放鑒定工作面臨的問題和困難，我們要緊緊圍繞學習貫徹十九大精神，切實提高對做好檔案開放鑒定工作重要性的認識，結合我們近一年來在這項工作上的探索和各省同行的檔案開放鑒定工作實例，梳理總結檔案開放鑒定工作的有效做法，深入研究探討鑒定開放程序、審查方法和鑒定標準等問題，進一步提升檔案開放鑒定工作的規范性和科學性。

（一）勇于創新，更新檔案開放鑒定發展思路。我們要堅持以人民為中心，牢固樹立人民至上的服務理念，用人民群眾滿意不滿意作為我們工作的衡量標準。檔案開放鑒定的目的是為了利用。目前，利用的痛點主要是普通群眾的需求由于相對滯后的檔案鑒定開放工作得不到有效滿足。而這個問題不是短時間內可以徹底解決的。當務之急，可以借鑒政府信息公開的模式，組織力量，從群眾需求量最大的民生檔案做起。比如第二期開放鑒定骨干培訓班，就選取了和老百姓切身利益關系較為密切的省人事局、省計劃委員會和上世紀六七十年代的知青下鄉檔案等全宗，進行開放鑒定，先把這部分檔案涉及民生的部分先摘出來，進行開放。檔案開放鑒定工作是一個艱巨繁重的任務，要從群眾最急需的檔案做起，加強開放鑒定工作的計劃性、層次性和針對性。

（二）完善制度，規范檔案開放鑒定程序。檔案開放鑒定是一個系統性的工程，涉及檔案管理、利用、指導、技術等館內多個處室甚至檔案形成單位、保密部門等眾多館外機構，因此需要我們完善制度、形成多部門協作、聯動的檔案開放鑒定機制，并指導基層檔案館該項工作。去年4月，省檔案局印發了《山東省檔案館檔案開放鑒定工作辦法》，從制度上進一步規范了檔案開放鑒定工作程序。調整了檔案開放鑒定委員會，并在第一期開放鑒定骨干培訓班上探索檔案移交單位初審、鑒定委員會辦公室組織復審、鑒定委員會審定的開放鑒定工作新機制。希望在取得經驗以后，再以制度的形式把這套檔案開放鑒定工作程序固化下來，向全省推廣，推動全省檔案開放鑒定工作的開展。

（三）統一規范檔案開放鑒定標準。因為存在著種種原因，檔案開放鑒定的規范與標準需要加以完善和改進。我們需要進行充分的調研，用新的視野和眼光重新審視當今和未來社會對各級檔案館檔案開放的客觀需求和實際，修訂和完善原有的規范和標準，全面推進我省的檔案開放工作。今年以來，我們根據現有的國家檔案局有關文件精神，結合省檔案館的實際，制定了《省檔案館館藏檔案開放鑒定劃控標準》，并進行了初步的驗證。下一步，我們將會根據國家檔案局新要求，按照寬嚴適度、堅持原則、靈活多變的方針，制定出臺全省統一的館藏檔案開放鑒定劃控標準。使我們在工作中既能堅持原則，又能因地制宜、靈活運用、科學合理地滿足人民群眾對檔案利用的需求，全面地、可持續地開放檔案。

（四）設置檔案開放鑒定機構，培養一支高素質專業人才隊伍。檔案開放鑒定是一項工程浩大、任重道遠的長期性工作，并非一日之功。因此，應該在省內各級綜合檔案館設置專門的檔案開放鑒定處室，配置專門人員負責開放鑒定工作。與此同時，檔案鑒定又是一項政策性和專業性都很強的工作，當務之急，是要加強檔案開放鑒定專業人才隊伍建設。一是要把理想信念教育和政治理論武裝擺在突出位置，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，深刻認識檔案工作的鮮明政治屬性，始終做到政治信仰不變，政治立場不移，政治方向不偏。只有站穩政治立場，才能在把握鑒定標準的時候方向不偏，防止因檔案開放不當對黨的事業和國家利益造成損害。二是要提高檔案開放鑒定人員的政策水平。針對各類職能部門形成的專業檔案，近年來出臺了大量的管理規范，對其保管期限和利用范圍都有明確的規定，這些類型的檔案帶有較強的政策性，我們必須熟悉和掌握館藏檔案涉及的國家政策要求。三是要加強對檔案開放鑒定人員的教育培訓，通過業務培訓，增強業務素質、提升職業技能和操守，逐步建立適應檔案事業發展需要的檔案開放鑒定專家隊伍。四是要建立合理的機制，盤活人才資源。從全省各地市檔案館多年來的實踐，包括省檔案館近期探索的返聘退休老專家、舉辦檔案開放鑒定業務骨干培訓班等經驗來看，檔案開放鑒定小組成員可以從本館抽調熟知檔案法規、具有較豐富黨政機關工作經歷的人員作為初審人員，從社會或其他單位中聘請2-3名社會政策領域、民生領域等相關專家作為復審人員，充分發揮專家集體智慧，對相關問題進行充分討論審定，敢于面對檔案開放鑒定的新思路新挑戰，確保開放檔案的質量。

（五）加強協調合作，建立各級檔案館與保密部門、檔案形成單位間的聯動機制。建議形成密級主管部門與檔案保管部門的工作協調機制，保障國家綜合檔案館對檔案文件解密和變更密級的及時知情權；同時檔案開放鑒定主體增加移交單位的人員，檔案開放鑒定由移交單位人員和檔案館工作人員共同完成。由于移交單位更了解文件內容、密級情況和知悉范圍，更了解檔案形成的背景及其內在價值，他們參與鑒定工作可以保證檔案開放鑒定的全面性和客觀性，增加了檔案開放鑒定的準確性。去年4月，省檔案局與省保密局聯合印發了《關于在檔案部門做好涉密檔案秘密變更和解密清理工作的通知》，下一步，我們將結合制定的我館檔案材料利用規定，進一步規范涉密檔案秘密變更和解密清理工作，完善省檔案館與各檔案移交單位之間的合作，確保這一機制的有效運轉。

（六）提高檔案開放鑒定工作的效率。開放鑒定是一項工程浩大的工作，在加強人才、組織保障的同時，必須不斷探索創新工作、提高效率的方法經驗。例如在檔案鑒定工作中，就區分開放與控制而言，可以找到一些規律性的東西。比如涉密文件、特殊文種、敏感詞語、責任者等，編制敏感詞庫，可以開發完善檔案開放鑒定管理系統軟件，依據敏感詞對檔案目錄、全文進行預先掃描篩選，篩選后的檔案再交專業人員鑒定，最后進行復核，以提高工作效率。就全省檔案鑒定工作來說，還可以統一制定具體的檔案開放鑒定操作細則，加強檔案開放鑒定工作的培訓和指導，規范檔案開放鑒定工作；統一推廣使用檔案開放鑒定管理軟件；設立全省范圍內的檔案開放鑒定在線專家庫，實時解答、探討疑難案例等。

做好新時代檔案開放鑒定工作，是全面貫徹落實黨的十九大精神和省委省政府關于加強和改進新形勢下檔案工作部署要求的重要舉措，是推進政府信息公開，服務國家治理體系和治理能力現代化建設的具體措施，對于依法履行檔案部門應盡職責，更好地服務全省經濟社會發展具有非常重要的意義，已經到了刻不容緩的地步。對通過這次全省檔案開放鑒定工作調研所反映出來的問題，我們一定要在局黨組的堅強領導下，有針對性地盡快加以解決，對各地檔案部門提出的工作建議，一定要認真研究加快落實推進，努力實現全省檔案事業創新發展、持續發展、領先發展，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢做出應有的貢獻。