實現經營權抵押權能還需加大支持力度

陳 靜 任愛霞

隨著現代農業的不斷發展以及國家農業優惠政策的落實，越來越多的新型農業經營主體進入農村，這些新型農業經營主體和農民的融資需求在逐年增加，但農業生產經營成本高、市場競爭激烈，農業經營主體融資難、融資貴的問題成了這些新型經營主體和農民不得不面對的難題。2016年，中國人民銀行等五部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，部署在全國232個縣（市、區）開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作，正是為了有效解決農業經營主體資金短缺的問題。

由于農業生產經營受制于自然條件和市場環境，有著高風險和周期長的特點，因此在向金融機構融資上存在天然的弱質性。其中，缺乏有效抵押物正是農業經營主體開展融資活動的最大障礙，缺少有效抵押物會對經營主體的借貸難度、借貸規模及借貸時間造成不利影響，客觀上形成了農業經營主體融資難、融資貴的問題。國家開展土地經營權抵押貸款試點就是在探索將承包土地的經營權作為抵押物，從而拓寬農業經營主體的融資渠道，進一步激活農村土地潛在的價值，解決融資難、融資貴問題。

但在實踐中，承包地經營權的抵押擔保功能仍然很難完全實現，農村地區依然存在資金缺口大、貸款進程遲緩、放貸量受限等現象，阻礙了農村經濟的可持續發展。試點發現，一些地方承包地經營權的抵押擔保功能難以實現體現在一些規模經營的新型經營主體流轉取得的土地經營權難以用于抵押貸款，因為《暫行辦法》規定通過合法流轉方式獲得承包土地的經營權的農業經營主體申請貸款的，需要承包方同意承包土地的經營權可用于抵押及合法再流轉，在實踐中很難操作。

銀行等金融機構之所以對于此類抵押貸款心存顧慮，原因在于：一是經營權價值評估難。現階段，雖然很多地方在探索創建土地評估機構，但因諸多因素的限制，土地估值仍然是比較復雜的問題。一方面對傳統金融機構而言，由于自身缺乏對承包地經營權的專業化評估技術，且在操作成本相對較高的情況下，難以對農村土地潛在價值予以精準評估。另一方面，第三方所作出的估值，又很難得到傳統金融機構的完全認可。二是抵押物處置難。對于傳統金融機構而言，承包地經營權怎么處置是必須面對的難題，若農戶、經營主體無法在規定期限內完成還款活動，則會加大抵押權處置成本。原因在于：土地流轉制度尚未健全，且承包地經營權具有應用功能限制、受讓范圍局限等特點，相關機構難以有效處置抵押物。特別是通過流轉取得的經營權在進行處置時，還需要考慮承包農戶的利益訴求，更加使得銀行對于這類貸款心存顧慮。

因土地價值評估和抵押物處置等問題的存在，導致了承包地經營權抵押貸款難以達到預期目標。因此，政府部門應全面加大相關制度的構建，推進農村承包土地經營權抵押貸款工作的開展。

一是遵循“三不”原則。由于農村承包地經營權抵押活動貸款風險的存在，應以農民自愿為主，嚴格按照“三不”原則，落實其抵押制度改革的重要性。即：不可改變土地性質，不可改變土地用途，不可損害農民權益。二是加大政府支持力度。以政府支持為背景的承包地經營權抵押活動，政府要起到“保駕護航”的作用，應對以下幾點內容予以高度關注：其一，就金融機構而言，農業貸款風險明顯大于其他項目。政府部門可借助調動金融機構貸款積極性的方式，對貸款風險予以防范規避，如按照承包地經營權抵押規模，適當分擔貸款壞賬風險。其二，強化貸款擔保力度。現階段，農業經營主體缺乏有效抵押物，而商業擔保單位出于對土地處置問題的考慮，對承包地經營權貸款積極性相對較差。因此，政府部門應該創建政策性擔保公司，主要從公益的角度，為農民提供經營權抵押擔保工作。