修法完善“三權分置”制度體系

劉奇

我國現(xiàn)行涉及調(diào)整土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《民法通則》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》等。但這些法律對農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)定不夠詳細具體，對土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)存在諸多制約，難以全面規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、保障農(nóng)民集體成員權的實現(xiàn)和土地經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)。

土地承包權流轉(zhuǎn)法律規(guī)范的缺陷，還表現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》與《物權法》在某些規(guī)定上存在矛盾。如《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)采取的更多的是債權保護方式，而《物權法》則將土地承包經(jīng)營權明確界定為用益物權，進行物權保護方式。或債權或物權的法律規(guī)范，使得實踐中土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)涉及相關合同效力認定、責任確認及承包的原則等較為混亂，不利于流轉(zhuǎn)市場的形成和發(fā)展。

“三權分置”的落實必須建立在農(nóng)地產(chǎn)權制度清晰的基礎之上， 尤其是其中的經(jīng)營權，究竟是物權還是債權？在現(xiàn)有法律中找不到依據(jù)。《物權法》所規(guī)定的物權種類中并沒有土地經(jīng)營權，根據(jù)我國財產(chǎn)法律制度的物債二分理論，非物權即債權。如果將土地經(jīng)營權理解為債權，則各種流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的行為，其實質(zhì)均為土地租賃。土地經(jīng)營權人作為承租人，不享有轉(zhuǎn)讓和抵押土地的權利，即使轉(zhuǎn)租也須經(jīng)土地承包人同意。

同時，耕地、林地和草地的承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才有份的承包，在現(xiàn)有法律框架下流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種方式，而且要求受流轉(zhuǎn)方必須是同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，這一規(guī)定使得有能力開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法獲得充足的土地資源。因此，建議通過修法的方式賦予土地經(jīng)營權物權地位，明確界定所有權、承包權、經(jīng)營權的權利邊界，為農(nóng)地“三權分置”構筑完整的產(chǎn)權基礎。