文物保護規劃的現狀與發展研究

（浙江農林大學風景園林學院，浙江 杭州 311300）

文物保護規劃是指導文物保護、管理、研究、展示利用的綜合性工作計劃，是各項保護工作的實施的基礎。文物保護規劃是較為年輕的專業規劃門類，隨著多年來我國歷史文化遺產保護理念的提升，各級政府重視程度的提高，文物保護規劃逐漸被認識與重視。文物保護規劃作為新型規劃門類，近年來取得了長足的發展，但也暴露不少問題，如何適應新的經濟發展形勢、適應新的規劃形勢、適應新的文物工作形勢，對其完善轉型已成為必然要求。

1 文物保護規劃的工作特點

1.1 基于遺產研究和遺產價值的規劃

文物保護規劃屬于資源限定型規劃，歷史文化遺產是不可再生的社會文化資源，其規劃對象和內容具有唯一性、獨特性和不可復制性。編制文物保護規劃應根據文物工作程序，針對文物資源的具體情況進行詳細調查、勘察，全面收集相關資料，對文物的價值和現狀進行評估，分析存在的問題，提出解決這些問題的方法和計劃。2015年國家文物局對《中國文物古跡保護準則》（Principles for the Conservation of Heritage Sites in China,以下簡稱《準則》）進行了修訂，新的準則充分吸收和體現了國際、國內的歷史文化遺產發展理念，建立了基于遺產價值的文物保護工作體系和方法。由于歷史文化遺產的特性，文物保護規劃所面對的對象往往是各不相同的，所以文物保護規劃帶有較強的研究性，必須建立在對規劃對象的價值和文物構成深入研究和評估的基礎上。對遺產價值的認識程度高低和完備與否，是決定一個文物保護規劃成敗的關鍵因素。

1.2 文物保護規劃主要特征和內容

文物保護規劃目標來自于保護傳承歷史文化遺產的國家需求，規劃指導思想首先遵循文物工作的16字方針，保護原則和規劃策略來自于國際遺產保護理念和中國遺產保護事件的結合，強調遺產的真實性、完整性、延續性的保護，以真實、全面地保存并延續遺產的歷史信息及全部價值，即整體保護遺產文化價值為指導[1]。

文物保護規劃主要解決的問題可以概括為問題的提出和解答的過程，即提出為什么保護，保護和管理什么，怎樣保護和管理的過程。為什么保護是回答文物保護單位的保護價值，通過價值評估建立對文化遺產的科學公正的認識。對于保護什么這一問題，最重要的工作就是確定文物保護單位的構成，進而確定保護的內容和對象，評估保護對象的狀況和問題，為怎樣保護提供依據。怎樣保護的主要工作是劃定合理的保護區劃，制定相應的管理規定，制定針對文物本體和歷史環境的保護措施。文物保護規劃的內容主要包括保護、利用、管理、研究4個主要方面，其規劃文件構成、編制結構、陳述體例與規劃設計圖表現等內容主要參照城市規劃學科的基本體例與表現技能。因此，我國的文物保護規劃是由當代歷史文化遺產保護理念，加上國家與社會需求，加上城市規劃的技法復合而成的學科[2]。

1.3 文物保護規劃的行政管理和實施

文物保護規劃的主要依據是文物保護的相關法律、法規和文件，主要以《中華人民共和國文物保護法》及其《實施條例》《中國文物古跡保護準則》《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》為主要規范。由于文物保護單位類型非常多樣，不同的文物保護單位又會參考相應的國家規范和法律，其中參考和借鑒較多的有歷史文化名城體系相關法規，風景園林體系相關法規，生態環保領域相關法規等。

文物保護規劃的組織編制和實施主體以各級文物行政主管部門為主，主管部門為國家文物局和各地方文物局。全國重點文物保護單位由文物所在地政府組織編制，須經國家文物局審批同意后，由文物所在省（或同級）政府公布實施。對于跨行政區的文物保護單位，則由上一級政府組織實施，對于像長城、大運河等跨多省區的特大型文物保護單位，則有國家文物局組織總體規劃的編制，各省、區分別組織下一層次保護規劃編制，并分別組織實施[3]。文物保護規劃基本還是以垂直管理為主，在編制、審批過程中，依據各地的情況會要求規劃、國土、城建、發改、旅游等相關部門參與，并征得文物所在地地方人大通過后履行報批程序。

2 文物保護規劃的發展歷程[4]

2.1 文物保護規劃的初始階段（1990—1996年）

我國的文物保護規劃編制開始于20世紀90年代，在這之前我國基本沒有獨立的、專業的文物保護規劃。從1990年起，國家對文物保護工程的資金投入明顯加大，同時我國政府開始組織申報世界文化遺產，與之相關的修繕工程規劃和世界文化遺產保護管理規劃應運而生。初期的文物保護規劃沒有獨立的規劃體例和規范，缺乏規劃理論與先進文物保護理念的支撐。有的只能算是文物修繕工程計劃，也有的是脫胎于歷史文化名城保護體系的專項環境整治設計，還有的是服務于旅游和展示要求而編制的展示方案，其規劃內容、深度和規劃文件的表達方式、成果形式各不相同，且極不規范統一。規劃編制者有考古工作者、文物管理部門、建筑師等，由于各自的專業背景不同，關注的重點也各不相同。

2.2 文物保護規劃的探索階段（1996—2004年）

1996年，國家文物局提出大遺址保護問題，1997年10月國際古跡遺址保護理事會中國委員會ICOMOS CHINA與美國蓋蒂保護所、澳大利亞遺產委員會合作，開始編制《準則》，其中第一次系統陳述了文物保護規劃在文物保護總體工作中的重要地位和作用，確定了基本的工作方法和規劃策略。2001年我國關于文物保護規劃、特別是大遺址保護的任務進一步突出，在國家文物局制定的《文物事業“十五”發展規劃和2015年遠景目標綱要》中，將“全國重點文物保護單位和部分省級文物保護單位制定的保護規劃”列入了“重點加強的基礎工作”。在國家文物保護事業重點發展項目的工作要求下，我國文物保護規劃編制人員在國家文物局、考古學家、歷史學家、規劃專家、遺產保護專家等多學科專家的直接指導和參與下，展開了一系列以大遺址為重點的規劃編制，在大遺址保護規劃的技能、文本體例、規劃方法上作出了較為系統的探索，為以后文物保護規劃規范的制定奠定了基礎。

2.3 文物保護規劃的發展階段（2004年至今）

這一階段國內科研院所不但自己實踐和摸索，同時美國蓋蒂保護所和澳大利亞遺產委員會先后與國內的科研機構開展合作，在我國文物保護規劃的國際合作方面也做了初步嘗試。在自身實踐和國際交流、學習的基礎上，文物保護規劃逐漸步入規范化、法制化的成熟階段。

2003年開始，國家文物局針對文物保護規劃的規范與體系建設也獲得明顯進展，有效推動了全國保護規劃的編制工作。2004年，國家文物局公布實施了《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》，配合編制的《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》也一同實施，2005年國家文物局正式發文，要求在文物保護工作中貫徹實施《準則》。至此，文物保護規劃基本走上了統一、規范、規劃理念明確、目標清晰的發展成熟階段，形成了以歷史文化遺產資源保護為基礎，依托城市規劃技術手段，結合生態資源保護模式和要求的專業規劃類型。

為配合文物保護工程管理要求，國家文物局設立了規劃資質管理制度，自2004年起至2015年，經國家文物局核準的甲級規劃資質單位已達66家。近10年來，我國全國重點文物保護單位的數量也由原來的750處，激增為4 296處，“三普”登錄的不可移動文物已超過76萬處。按照規范要求，原則上所有的國保單位均應編制保護規劃，其他文保單位視需要編制規劃。另外，各級政府對申報世界文化遺產越加重視，目前我國以48項世界遺產成為全球擁有世界文化遺產數量較多的國家之一。配合世界文化遺產申報、管理的相關規劃工作也在積極開展。文物保護規劃的編制進入了最繁忙和成果最豐富的時期。

2.4 歷史文化遺產和文物保護規劃的重要性日益凸顯

“絲綢之路長安-天山遺產廊道”中、塔、哈三國聯合申遺的成功，是配合中國“一帶一路”建設的一次重大文化活動，世界文化遺產保護管理規劃已經成為體現國家意志的重要載體和手段。大遺址等多個大型的遺產，均可能涉及多個省、市、縣，或者涉及多則幾十平方千米、少則數平方千米的區域，正成為區域交流、融合的重要紐帶和發展動力。

杭州西湖文化景觀作為位于城市內部的世界文化遺產，其“三面云山，一面城”的格局與城市緊密結合在一起。依托西湖文化景觀的保護，杭州實現了城市功能更新、人居環境改善、經濟社會發展的有機融合，并已在2016年成功承辦了G20峰會，不但提高了城市知名度，也提高了國際影響力。由此可見，歷史文化遺產已經不僅是傳統文化保護和傳承的基礎，也是“記得住鄉愁”的重要載體；歷史文化遺產保護已與國家、地方的政治、經濟、社會等各方面密切聯系在一起。文物保護規劃所涉及的范圍和研究的問題已經遠遠超出文物本身，與經濟建設、城市發展、資源利用、社會和諧等方面息息相關，保護規劃正成為一項綜合政策研究，保護工程也已成為綜合的社會工程，其重要性也日益凸顯。

3 文物保護規劃面臨的問題

3.1 文物保護與發展、建設之間的矛盾仍然突出

我國已經歷了人類歷史上最快的城市化過程，而在今后若干年仍將繼續保持快速發展的勢頭，保護和發展曾經在很多地方成為不可調和的矛盾。雖然近年來各級政府日益重視保護，但是各種破壞歷史文化遺產的活動仍然屢禁不止，各種建設性破壞事件仍然不時見諸報端。近30年來，我國大約消失了4萬多處不可移動文物，其中超過半數是在城市化進程中消失于推土機之下的。文物保護規劃首先需要確定的就是文物保護的“兩劃”控制范圍，即保護范圍和建設控制地帶范圍，并制定相應的管理控制要求，這無疑意味著對用地指標、用地性質的種種限制，進而損失經濟利益。在多方利益的博弈中，在經濟利益和建設壓力下，文物往往會成為犧牲品。相信在城鄉建設用地高度緊張的情況下，保護與建設的矛盾在相當長的時間內仍會非常突出[5]。

3.2 歷史文化遺產類型的發展變化帶來的問題

與傳統的文物保護工作相比，歷史文化遺產的概念范圍始終在不斷的擴展。從類型上看，新型文化遺產保護在中國文化遺產保護中開始占有越來越重要的地位，無論工業遺產、21世紀遺產、文化景觀、遺產運河、文化線路的保護都具有傳統文物保護所不具有的特點。從范圍上看，文物保護單位由過去的單個（組）遺產點，發展成為有整體關聯性的系列遺產或群體組合遺產，相當一部分歷史村落、歷史城區被整體公布為文物保護單位。就遺產類型的發展變化上看，業內對這些新型的遺產類型的保護研究對策尚顯不足，還沒有做好充分應對的準備，相關的研究工作還需要大力加強。對于范圍和內容的變化，文物保護規劃和名城保護工作無疑均應該與之相適應，其保護的內容和方法必須與時俱進，根據歷史文化遺產保護理念的總體發展作出調整。現階段的歷史文化遺產保護正是一個繼續完善和發展的階段，同時正處于總結和借鑒國外先進遺產保護理論和觀念的、多學科融和的發展階段。根據遺產變化，加強保護理論的基礎研究，不斷修正規劃理念和策略，對保護規劃的發展具有重要的意義。

3.3 法律法規的滯后帶來的問題[6]

我國已經初步確立了歷史文化遺產保護的法律法規體系，但是現有的體系尚不完善，特別是專項法規、技術規范、管理制度欠缺較多。既缺乏針對不同類型歷史文化遺產的專項法律，也缺乏考慮遺產的應對各種產權問題的管理對策，而不同產權的性質對歷史文化遺產的保護管理方式以及制度有著明顯的影響，同時也是產生法律之間互相矛盾的根源。長期以來，我國的文化遺產法律法規建設，重法律輕標準現象較為嚴重，而保護規劃的編制規范已公布實施12年，在實踐過程中已暴露了較多不適應問題。近年來，歷史文化名城保護體系的相關法規已經進行了大范圍更新，與其他行業相比，文物保護領域的標準、規范的建設相對緩慢和滯后許多。

3.4 交叉管理帶來的問題

不可移動文物管理權限原則上屬于文物主管部門，長期以來文物部門在政府各部門中處于弱勢地位，所以真正管起來的時候并不多。在歷史文化類型日益增多，大型遺產分布范圍和內容非常復雜，不同產權文物的管理都牽涉各方利益，往往存在多頭管理、互相扯皮的情況。不可移動文物至少涉及文物、規劃、國土等數個部門，文物的保護區劃控制必須通過規劃部門的協助，才能有效貫徹實施和控制。對于像大運河、長城等這樣特別復雜的遺產，則涉及的管理部門可能超過10多個，同時還涉及不同級別、不同行政區的地方政府的協調。文物保護規劃中如何理順管理程序，明確管理權責，協調各方利益，成為一個非常重要的任務，而由于現行我國行政管理體系的原因，這往往又會變成一個難以調和解決的問題。

3.5 社會發展對合理利用提出的挑戰

當今社會，文化遺產保護與社會發展結合得更加緊密。文化遺產作為促進經濟社會可持續發展的積極的力量，在社會發展中的影響不斷凸顯。如何從單純對文物的保護，逐漸發展為展示、利用與保護并重，綜合發揮文化遺產的社會效益，強調其對社會發展的促進作用，同時發展文化創意產業，合理體現經濟效益，與旅游休閑等相關產業緊密結合，是當今文化遺產保護要重點解決的問題。合理利用是中國文物保護工作方針的重要內容，但在實踐中卻長期存在著利用方式相對單一或利用過度等問題。隨著社會對文化遺產關注程度的不斷提高，如何合理利用文物古跡已成為中國文化遺產保護面臨的重要挑戰。對遺產功能延續和賦予新功能的原則、方法仍然要大力研究，應根據遺產的價值、特征、保存狀況、環境條件，綜合考慮研究、展示、延續原有功能和賦予其適宜的當代功能的各種利用方式。

4 文物保護規劃的發展面臨的問題

4.1 自身學科建設的發展和完善

現階段我國文物保護體系的理論框架還沒有完整確立，文物保護規劃的隊伍建設、學科發展也還不夠完善。目前，雖然具有文物保護規劃的資質單位較多，但從業人員多為高校教師和學生、城市規劃設計師、建筑設計師，只有少數是文物保護專業技術人員。一方面，各類人員由于知識背景、專業知識的各有長短，在規劃編制中關注的問題和對文物保護理念的認識良莠不齊，直接造成文物保護規劃的一次性通過率較低。據國家文物局編審部門統計數據，全國重點文物保護單位保護規劃的平均一次性通過率不足30%；另一方面，規劃成果仍然存在大量的照搬抄襲現象，對規劃對象的價值和內容研究不足，或者是缺乏歷史文化遺產保護專業素養，直接導致規劃成果價值取向的嚴重偏離。專業人才的缺乏，專業知識和文物保護規劃理論框架構建的不完善，已經制約了規劃設計水平的提高和學科專業水平的發展。

4.2 文物保護規劃編制方法和編制技術的創新

文物保護規劃應該加強科技支撐，發揮科技創新的引領作用。探索云計算、大數據等現代信息技術的運用，加強向城市規劃編制技術的學習，加強多學科合作，加強空間信息技術在規劃編制過程中的運用，加強數字信息管理平臺在規劃實施管理中的運用。通過規劃研究和實施，探索為文物價值認知、保護修復和傳統工藝科學化、大遺址展示利用、文物預防性保護等方面的科技攻關、技術創新提供依據，研究成果再反作用于規劃編制本身，提高文物保護規劃相關專項措施的制定水平[7]。應盡快修編現行的2004版《編制要求》，建立文物保護規劃的分層次、分級別、分深度編制機制，進一步細化規劃成果要求，加快針對不同遺產類別、重要和亟須的標準制修訂和編制。進一步實踐完善文物保護準則要求，大力推廣文物保護技術標準和行業規范，不斷提升規劃編制工作的標準化、科學化水平。

4.3 規劃協調，多部門協同管理

文物保護規劃與城鄉建設總體規劃、土地利用總體規劃、國民經濟發展規劃、旅游規劃等等都存在相互協調要求，多元多頭混雜的管理模式對于規劃的貫徹實施尤為不利。今后應力求將文物行政部門作為城鄉規劃協調決策機制成員單位，按照“多規合一，一張藍圖”的要求將文物保護規劃相關內容納入城鄉規劃[8]。對于文物保護規劃確定的紫線控制范圍、保護要求和限制指標，應該納入城市建設項目審批的體系內，將其作為相關地塊控制性詳細規劃指標體系的組成部分，與容積率、綠化率等指標一樣成為建設項目用地審批的必備指標。應該探索將多元管理模式統一至一個操作平臺，將歷史文化遺產信息納入城鄉管理數字化網絡平臺，納入智慧城市OA管理系統，實現相關建設活動的實時監控、管理。

4.4 提高文物保護規劃貢獻值，發揮基礎研究效力

文物保護規劃因為自身資源的各種原因，主要規劃的內容是研究和控制限定，長期以來文物保護規劃的法律效力和執行力度并不高，在各方面的利益的博弈中總是一讓再讓，其技術措施最后一般會采用“底線式”保護技術方法。但控制的初衷不是創造對立面，而是為了合理保護、規范發展、協調矛盾。但是底線式的保護，造成了歷史文化遺產的孤島式狀況，缺乏融入，缺乏協調，長久以來，這一現象嚴重制約了文物保護規劃應有作用的發揮與實施[9]。

我們在尋找城市傳統風貌缺失、千城一面的原因時，應該回過頭來在傳統文化和歷史文化遺產中尋找支撐，應該深入挖掘歷史文化遺產中蘊含的寶貴經驗，應該善于從中國傳統文化的寶庫中汲取營養，獲取靈感。文物保護規劃對遺產價值和特色的研究較為深入，應該發揮其基礎性研究的指導作用，將其研究成果進行轉化，從中獲取營養，或許才是特色之路產生的途徑，特別是在即將大范圍開展的城市設計過程中，文物保護規劃應該發揮應有的作用。

4.5 規劃實施效力和規劃實施評估

文物保護規劃的實施是貫徹規劃要求、落實規劃任務的關鍵，根據浙江省的調研摸底情況來看，文物保護規劃真正有效實施的比例不足三成，且往往存在規劃公布后束之高閣、重規劃輕實施的現象。在已實施的規劃中，對規劃實施情況的評估工作長期以來也一直缺失，嚴重制約了保護措施的進一步落實和管理者對規劃實施工作的把握與判斷。作為規劃過程中的重要一環，規劃的實施評估具有較強的現實意義和探索指導意義，通過對文物保護規劃的編制與實施的整體回顧，對實施情況系統梳理，將有利于及時總結經驗教訓，修正保護方法和措施，為后續規劃修編及規劃深化、編制提供切實的依據。

4.6 民生改善和公眾參與

2014年國家文物局公布的《中國公眾參與文化遺產保護意識及現狀調查報告》顯示，受訪者對歷史文化遺產的認同比例僅為17.1%，遺產保護意識和公眾認知程度依然很低。或許普通人并不知道，那些村民世世代代居住的祖屋或者是其賴以生存的生產工具已經是某個級別的文物保護單位了。浙江省就曾經出現過村民為了兒子結婚擴建住房，拆除自己的住宅而鋃鐺入獄的事件，只因他的住宅已經被公布為文物保護單位。這種事件的發生在讓人唏噓不已的同時，也令我們不得不反思我們的保護工作中的社會公平和公眾參與的缺失問題。文物保護不是制造社會不和諧因素，廣大的私有產權擁有者、使用者的利益在保護過程中如何體現，傳統生活如何延續、居住質量如何改善都應該得到應有的重視。文物保護成果應該更多惠及人民群眾，與改善民生、提高人居環境、完善城市功能相結合，充分發揮文物的公共文化服務和社會教育功能[10]。也應該看到，面對如此巨大的歷史文化遺產總量，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠，我們還要積極動員各方力量，建立多渠道資金來源，努力形成全社會參與保護的新格局，使遺產保護不僅要為經濟發展、文化繁榮創造價值，也為要民生改善作出更大貢獻[11]。

5 從文物保護規劃走向文化遺產保護規劃[12-13]

國際社會經過數百年的實踐，對文物保護的認識不斷深化，保護目標的變化、保護對象的擴展、保護范圍的延伸，使得從文物保護走向文化遺產保護已經成為共識。2015的《準則》中明確了歷史文化名城、名鎮、名村同屬于歷史文化遺產的范疇，名城體系與文物體系的研究對象正在逐漸趨同[14]。名城規劃理論中在逐漸體現真實性、完整性、延續性的保護原則，而文物保護規劃也在逐漸學習名城研究的視野和工作方式，但是雙軌管理的局面并不利于工作開展，這就必然要求在今后的工作中名城規劃與文物保護規劃需更加融合。文物保護規劃也必然會向多學科合作的更綜合、更全面的方向發展，最終與名城體系規劃一起成為歷史文化遺產集中區域的一項綜合公共管理政策，統一為一個歷史文化遺產保護規劃。當然，實現這一目標還需要打破行政壁壘，需要廣大文物工作者、規劃工作者和管理者的共同努力。正如習近平總書記近日對文物工作作出的重要指示那樣：“我國是世界文物大國，又處在城鎮化快速發展的歷史進程中，文物保護工作依然任重道遠。”