以城鄉融合推動鄉村振興

■劉博雨

黨的十九大提出城鄉融合發展新路徑，加快推動鄉村振興，主要取向是構建新型的城鄉關系，通過體制創新、機制創新、深化改革使各種發展要素真正均等化，城市對農村由帶動發展變為共同發展。

城鄉融合發展作為鄉村振興的基本路徑，從內涵看，城鄉融合發展更加注重城鄉地位平等，更加注重城鄉空間共融，更加注重城鄉要素自由流動和雙向互動，比之前的“城鄉統籌”發展層次更高，最終實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。

一、加快推動城鄉制度融合

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，強化鄉村振興制度性供給。當前，很多地方鄉村振興面臨的最重要問題是資金、技術、人才等要素隨經濟發展過度向城市集中，而相應的體制機制又不利于要素在城鄉之間雙向流動，導致農村長期處于“失血”狀態。事實上，城鎮化與鄉村振興并不矛盾，城市與農村是命運共同體，現代化不能建立在城鄉分割的基礎上，要通過城市的發展來帶動農村發展。因此，鄉村振興要重塑城鄉關系，從根本上打破城鄉分割的二元體制藩籬，打破老框架、舊體系，建立健全城鄉融合發展體制機制，用改革的辦法破梗阻、暢通道，讓城市資金、人才、信息、技術等要素下得去、流動順、成效好，讓農村資源、資產、資金活起來，動起來，用起來，讓一切有利于鄉村振興的資源要素充分涌流，活力迸發。

一是明晰農村產權制度。今年中央一號文件明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，各地閑置宅基地和農房較多，有的地區的農村空房數占全村房屋總數的70%左右，有的村閑置宅基地占總宅基地的30%左右。各地要根據地域實際，實施農村土地“三權分置”，穩定承包權、放活經營權，實行土地流轉保證金制度，降低農民風險，鼓勵村集體成立土地股份合作社，由村集體統一對外運營，更好維護農民權益，進一步探索“租金與確權掛鉤”、土地租金正常增長機制，最大限度激活這部分資產，促進農村經濟發展、農民增收。

二是健全吸引人才制度。受就業觀念、生活環境、待遇水平等因素影響，許多人才不愿下鄉，喜歡到大城市扎根求生。面對這種情況，不能單靠鼓與呼，要匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐，要在體制機制上大膽創新，全面建立職業農民制度，加強農村專業人才隊伍建設，發揮科研人才支撐作用，讓下去的人有干頭、有奔頭、有盼頭，激發他們投身鄉村振興的積極性和主動性。

三是理順工商資本下鄉機制。由于農業投資大、周期長、回報慢，還要承擔自然和市場雙重風險，許多工商資本不敢投、不會投、不愿投，亟需從政策激勵、融資擔保、保險供給、基礎設施建設等方面形成配套制度體系，才能激發更多企業“上山下鄉”熱情?？傊獔猿帜睦锊豁樃哪睦?，哪里梗阻打通哪里，結合全面深化改革的背景機遇，鼓勵各地大膽探索實踐，打通城鄉教育、人才、資本流通的機制通道，激活鄉村振興的內生動力。

二、加快推動城鄉規劃融合

黨的十九大提出發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。城鄉規劃融合實質上就是城鄉一體化，從城鄉發展空間入手，推進城鄉規劃布局一體化。在具體工作推進中應把握以下三個原則。

一是堅持著眼長遠。要借助新一輪城市“雙修”和鄉村振興規劃等機遇，綜合考慮城鄉長遠發展，重塑鄉村振興新局面。比如路網規劃、公共文化設施規劃等要充分考慮城鄉規劃的一體化、均衡化、長遠化，做到一張圖謀劃、一張圖建設，避免城鄉建設相互分層、條塊化分割，重復規劃、重復建設。尤其是產業發展規劃中，難免會有重合之處，更需要在規劃中進行升級整合，相互補位、錯位競爭，形成一盤棋發展、一體化提升，防止內耗惡性競爭。

二是堅持多規合一。在城鄉規劃時，要綜合考慮生態環境、土地利用、耕地保護、生態文化等諸多因素的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，徹底解決“規出多門，各自為政，相互打架”等規劃突出問題。各地要按照“多規合一”的要求，調整優化空間布局，推動公共資源在城鄉合理均衡配置，在不斷完善城市建設的同時，將基礎設施建設重點逐漸向農村傾斜，補齊農業農村基礎設施建設短板。

三是堅持因地制宜。要充分考慮地理位置、資源稟賦和產業特點，突出產城融合，加強城市功能建設，提升城市品質，將城市作為百年工程進行打造，形成大產業集聚，發揮虹吸效應，使農村人口和外來人口合理向城市流動集中。依托特色小鎮及美麗鄉村建設，將特色村、鎮和現代農業產業園等作為就近城鎮化的主要載體，建成涵蓋醫療、教育等資源共享的區域性公共服務中心，實現人口、資源和生態的協調發展。

四是堅持生態優先。按照鄉村振興生態宜居總要求，以資源環境承載力為約束，以用地條件綜合評價為前提，以生態環境保護、治理、修復為先導，實施底線管控，建設宜居宜游與生態融為一體的公共基礎設施，統籌考慮增加城鄉綠色空間，設立城市天際線、園林體、城鄉綠道等，提升城鄉生態化水平，不斷提高城鄉宜居性。

三、加快推動城鄉產業融合

黨的十九大提出的鄉村振興“二十字”總要求中，首要一條就是“產業興旺”，并進一步提出，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營。因此，推動城鄉產業融合發展要徹底轉變“重城輕農”“重工輕農”的傳統思維慣性，把握城鄉產業發展規律和融合趨勢，把準政策脈搏乘勢而上，增強產業融合發展的主動性。

一是優化城鄉產業結構。按照“農業農村優先發展”戰略部署，合理優化城鄉產業結構，完善城鄉產業體系，促進城鄉產業融合發展。要順應消費升級趨勢，深入調整和優化城鄉三次產業結構，積極發展高端高質高效產業和產品，尤其是要大力培植對城鄉融合發展示范帶動能力強的“龍頭”產業。要根據城鄉產業分化特點，發揮農村資源優勢，在農村多布局就地取材的資源型產品開發、技術含量低的農產品和一些勞動密集型企業，降低生產成本，增加農村就業機會，活躍鄉村振興發展。要堅持區域聚焦、產業聚焦、政策聚焦，根據適宜發展特色養殖業的區塊，對標先進地區經驗，邀請專業機構開展精準規劃，構建一批“千畝田”“萬畝方”，不斷提升產業影響力和凝聚力。

二是搭建產業融合發展平臺。加快發展縣域經濟，使其成為城鄉產業融合發展的主戰場。立足和突出本地資源優勢，完善發展扶持政策，搭建城鄉產業項目落戶等交流平臺，大力培植主導產業和品牌產品，構建一縣一特、一鎮一業、一村一品的特色經濟板塊。要將小城鎮建設作為城鄉產業融合的集聚地，突出小城鎮發展特色，明晰城鎮功能區劃分，與農業現代化、農村工業化、城鄉產業轉移及產業園區建設等結合起來，引導城鄉產業、企業向小城鎮集中，充分發揮小城鎮產業發展的載體和集聚地作用。加快產業園區建設，使其成為城鄉產業融合發展的重要載體。突出特色優勢，創新完善市場化運作方式，探索全產業鏈融合發展模式，加快構建以國家重點園區為龍頭、區域園區為骨干、縣域園區為基礎的產業園區體系。

三是加快培育新業態新動能。堅持以市場需求為導向，以一、二、三產業融合發展為動力，實現從單一產業向全鏈條、多功能、新業態發展的動能轉換。加快推進大農業與旅游休閑、農耕體驗、文化傳承、健康養生等深度融合，積極培育特色消費、現代供應鏈、共享經濟、體驗服務等新增長點。大力推進家庭農場、鄉村電商、田園綜合體等新業態新動能，推動城鄉互動、產業融合，穩步推進從拼資源拼消耗向科技強農、綠色護農的動能轉換。比如，某市2017年市級以上農業產業化龍頭企業達514家，農民合作社10715家，家庭農場5330家，農業產業化經營帶動農戶面積達90%以上?？傊?，要立足農村資源特色，以深化農村供給側改革為主線，選準突破口、找準著力點，推動城鄉產業融合發展。

四、加快推動城鄉公共服務融合

黨的十九大提出完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。基本公共服務均等化“十三五”規劃指出，到2020年，基本公共服務體系更加完善，體制機制更加健全，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等方面持續取得新進展，基本公共服務均等化總體實現。因此，推動城鄉公共服務融合，要逐步縮小城鄉發展差距，加快推進城鄉基本公共服務均等化，加大農村各項事業建設力度，提升農村的“內在氣質”和“外在顏值”，強健農村發展的“骨骼”和“血肉”。

一方面要創新服務供給模式。按照“城鄉統籌，合理布局，配套建設，一體管理”的思路，圍繞城鄉醫療、教育、就業，采取政府購買服務的方式，交由具備條件、信譽良好、帶動能力強的社會組織機構，進行提供服務,逐步構建起全方位、無縫隙、全覆蓋的服務體系。鼓勵發展志愿和慈善服務，采取項目化運作，多元化激勵措施，廣泛發布志愿服務項目需求和崗位信息，不斷增加農村公共服務資源，進一步縮小城鄉公共服務差距。穩步推進“互聯網+”便民服務，結合數字中國建設，搭建智慧教育、智慧醫療等平臺，不斷促進公共服務創新供給和服務資源整合，讓廣大村民也能享受到大城市的基本公共服務。

另一方面要優化服務資源配置。政府掌握的公共資源要優先投入農村，促使政府公共資源人均投入增量向農村傾斜，不斷讓農村留住人才，吸引人才。教育方面，全面改善農村辦學條件，抓好硬件和軟件“雙提升”，配強配優師資力量，特別是針對農村學前教育的短板，實施新的學前教育行動計劃，做好農村幼兒園規劃布局和達標創建，構建起完善的學校教育公共服務網絡體系。醫療服務方面，推行鎮級衛生院和村級衛生室的標準化建設，探索鄉村醫生定向培養機制，完善城市醫務工作者幫護鄉村長效機制，全面推進家庭醫生簽約等服務，讓農民不出村就能享受優質醫療服務。

五、加快推動城鄉要素融合

今年中央一號文件指出，強化資源要素支持和制度供給，做好協同配合，形成鄉村振興工作合力。當前，農村大量的人、財、物單向流向城市是造成城鄉發展不平衡原因之一，如何實現城鄉要素合理配置是城鄉融合的重要內容，也是實施鄉村振興的關鍵之一。推動城鄉要素融合的重點是要實現人口、土地和資本等要素在城鄉之間合理流動。

一是開展多元化人才隊伍培養。注重引進來與自我提升相結合，引進來主要發揮鄉情鄉愁的紐帶作用，用好群團組織力量，實施鄉土人才“鴻雁歸巢”計劃，將農村在外人才引進來，通過多種方式服務鄉村振興事業。將培育新型職業農民作為自我提升的主要載體，也作為強農惠農的重點，依托職業院校等陣地，采取理論培訓、實地訓練、參觀學習、跟蹤服務于一體的綜合培訓模式，著力培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，帶動廣大村民共同致富。

二是推行多元化集約利用土地。根據集體建設用地指標，結合地域城鄉實際，合理搭配，高效利用。針對有效利用農村零星分散的存量建設用地，因地制宜打造休閑功能區。針對預留部分規劃建設用地指標，主動順應消費升級趨勢，建設農業現代化設施和農旅設施，進一步延長價值鏈。同時，建立激勵機制，對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。

三是構建多元化投入保障格局。重視發揮財政資金“四兩拔千斤”作用，通過先干后補、多干多補、不干不補和貸款貼息、參股基金等方式，撬動更多金融和社會資本投向農業農村領域。積極拓展資金來源，用足用好政策性信貸擔保、保險資金、城鄉建設用地增減掛鉤效益等，適度發展PPP模式，減少民間資本進入鄉村建設的障礙，確保“三農”投入力度不斷增強、總量持續增加。比如，某縣通過PPP項目進行垃圾焚燒發電，每年可處理生活垃圾23萬噸，年發電量7600萬千瓦時、上網電量6100萬千瓦時，年對外供熱25萬噸蒸汽，實現了三方共贏。

六、加快推動城鄉居民收入融合

黨的十九大提出把人民收入水平作為逐步實現全體人民共同富裕時代目標的重要內容。城鄉居民收入均衡發展是實施鄉村振興戰略的基本目標，推進城鄉融合發展，目的是讓農村經濟發展起來、農民富起來。

一是特色產業創增收。按照規?；洜I和發展村集體經濟“兩個飛躍”的思想部署，走好高水平村集體經濟發展之路。進一步加大土地流轉力度，積極發展休閑觀光、綠色種植等特色產業。借助新一輪農村集體土地產權改革，吸收村民宅基地使用權、農村土地承包經營權入股，推動特色產業發展規?；?、集約化，以此帶動農民增收致富，實現多重效益。

二是股份合作創增收。鼓勵各類經營主體與農戶建立穩定的合作發展關系，支持農戶將集體林權、水域灘涂養殖權等產權入股參與農業產業化經營，實行“租金保底+股份分紅”等方式的收益分配機制，讓農戶更多分享產業增值收益。鼓勵村委牽頭組建土地股份專業合作社，引導農民以土地承包經營權等入股合作社，推動農民由單一的土地受益拓寬到工資性、資產性、政策性等多方面受益。比如，某合作社，吸收周邊8個村、78戶散落分布的貧困戶，該地扶貧部門整合涉農資金40萬元分配給每戶入股，合作社以建成果園及部分資金共計200多萬元入股，2017年78戶社員每戶分得600多元紅利。

三是強企兼并創增收。前些年，一些強企利用自身發展優勢，對弱村弱企進行了兼并，都取得了較好效果?，F在，可以采取市場化的運作模式，政府加以合理引導，出臺政策措施，堅持自愿、互利原則，實行跨區域、跨行業的聯合兼并，使強企強村能夠對弱村弱企進行更有效的兼并合資、靠大聯強，甚至可以吸引外來資金進行改造升級，真正實現多贏，使各方都受益，最終實現共同富裕。

七、加快推動城鄉居民權益融合

黨的十九大提出，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次保障體系。因此，實現城鄉居民權益平等，要積極順應農村群眾對美好生活的新期待，自覺踐行以人民為中心的發展思想，抓重點、補短板、強弱項，從解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題出發。

一是堅決打贏脫貧攻堅戰。嚴格落實中央部署要求，因地制宜制定打好精準脫貧攻堅戰三年行動實施意見。做好實施鄉村振興與打好精準脫貧攻堅戰的有機銜接，更加注重提高脫貧質量，更加聚焦增強貧困人口獲得感，不斷鞏固提升產業扶貧成效。積極探索鎮級領辦、股份合作、資產收益、龍頭帶動、訂單生產等產業扶貧模式，因村制宜，挖掘優勢，精準施策。根據產業項目收益情況，建立健全資金投入增加及退出機制，確保扶貧資金的穩定成效。按照扶貧作風建設年部署要求，要深入開展扶貧領域腐敗和作風問題專項整治，堅決杜絕虛假脫貧、數字脫貧，確保脫真貧、真脫貧。

二是統籌推進各項民生事業發展。社會保障方面，在完善居民基本養老保險、醫療保險等基礎保障的基礎上，加快發展補充性醫療保險等多重保障體系，健全醫療救助、臨時救助、關愛助殘等機制，統籌提高城鄉低保標準，逐步縮小城鄉和區域之間的差距。基礎設施互聯互通方面，在污水、供熱、供氣管網一體化、舊村改造等方面一體規劃、全面實施，引入物業服務評價機制，讓農村居民享受到城市化社區服務，過上“城里人”的生活。比如，某地投資30多億元，實施了通暖、通天然氣、通自來水、垃圾處理、污水處理等基礎設施擴面延伸工程，所有鎮街駐地通達天然氣，污水和垃圾處理設施實現全覆蓋。

三是優化生態宜居環境。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念。以美麗鄉村建設為抓手，實施農村人居環境整治三年行動計劃，明確目標，落實責任，聚焦農村生活垃圾處理、生活污水處理、村容村貌整潔，梯次推動鄉村山水林田路整體改善，持續加大農村改廁工程。開展農民大規模綠化行動，多栽喬木，增加綠化面積，讓農村綠樹成蔭，穩步推進美麗鄉村精品示范村建設，以點帶面，推動鄉村生態振興。

八、加快推動城鄉治理融合

去年底召開的中央農村工作會議提出，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。城鄉社會治理融合要進一步完善鄉村社會治理體制，提高鄉村治理能力現代化水平。

一是強化農村基層黨組織建設。創新組織設置和活動方式，選好配好帶頭人，發揮好農村基層黨組織設置在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展等方面的戰斗堡壘作用。全力抓好基層組織、基礎工作、基本能力“三基”工程，健全黨務村務財務管理監督制,明確村級權力事項責任主體、操作流程、追責辦法。實施村干部“遞進培養”計劃，發揮農村黨員干部的“先行軍”作用，讓農村基層工作力量擰成一股繩，聚成一股勁。

二是要堅持自治、法治、德治相結合。完善基層協商機制，健全便民服務體系，培育農村社會組織。發揮村規民約作用，提升群眾自我管理、自我教育、自我服務水平。加強普法宣傳教育，完善公共法律服務體系，推進綜合行政執法力量下沉，加快建設法治鄉村。深入開展德育活動，深化鄉村文明行動，弘揚優秀鄉土文化，推進農村移風易俗，努力實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。

三是運用信息化手段提高社會管理能力。從各地實踐看，大多數城市都搭建了公共服務信息化管理平臺，有效提升了城鄉治理水平，用實際成果贏得了群眾口碑。要以此為契機，用信息化手段推動城鄉治理，選擇試點單位，先行先試，以點帶面，逐步將公共服務監控平臺、網格化管理體系、安全巡防平臺向基層延伸，全面提升城鄉社會治理水平。

九、加快推動城鄉文明融合

黨的十九大報告提出，要滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。推進城鄉融合發展，必須物質文明和精神文明“兩手抓，兩手都要硬”。

一是踐行核心價值觀引領傳統文化傳承發展。堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下，以群眾喜聞樂見的方式，深化中國特色社會主義和中國夢宣傳教育，實施城鄉居民提素質工程，廣泛開展創建文明城市、文明村鎮等主題活動。深入挖掘城鄉傳統文化和習俗蘊含的人文精神、道德規范，弘揚優秀鄉土文化、孝文化、優良家風等，與時俱進繼承創新。借助現代科技傳播體系和互聯網等新興媒體，強化特色文化組合，打造一批富有特色、群眾喜聞樂見的文化精品，提升文化品牌競爭力。

二是積極培育新鄉賢文化。將儒家文化、農耕文化深入融入鄉村文明建設，營造崇德向善的社會氛圍。充分挖掘鄉土文化人才，開展文化結對幫扶，制定政策引導企業家、科普工作者、退休人員等投身鄉村文化建設，形成一股新的農村文化建設力量。引導城鄉居民向上向善，鼓勵文藝工作者深入農村、貼近農民，推出具有濃郁鄉村特色、充滿正能量、深受農民喜歡的文藝作品。

三是強化文化陣地建設。順應城鄉居民需求，結合生產力布局和人口集中度，突出重點、分層布局。在核心城區重點建設文化館、民俗館、博物館、電影院等設施，在城鎮建設鄰里中心、群眾文化活動中心等設施，在新農村重點建設鄉村記憶館、農村書屋等文化設施，形成大、中、小相配套、城鄉共用的公共服務設施。增強城鄉文化服務功能，實現公共資源共享，形成承載能力強、功能設施全的中小城鎮集群，加速城鄉文化融合。