規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理的有益探索

（作者系金山區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理站站長）

金山區(qū)作為上海市的農(nóng)業(yè)大區(qū)，是上海糧油作物的主要產(chǎn)區(qū)之一，具有良好的農(nóng)業(yè)基礎和優(yōu)勢。截至2017年底，共有農(nóng)戶承包地26.66萬畝，其中農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積24.31萬畝，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)率91.19%。2016年，金山區(qū)被農(nóng)業(yè)部列入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理服務試點。根據(jù)農(nóng)業(yè)部、市農(nóng)委有關(guān)要求，金山區(qū)在深入推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的同時，積極探索土地經(jīng)營權(quán)抵押工作，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的持續(xù)發(fā)展提供金融支持。通過試點，進一步促進了建立土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的長效機制，取得了初步成效。

一、基本做法

（一）規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

1.加大扶持，引導委托村級集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。以健全各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務中心為契機，以農(nóng)戶承包地面積為基礎，鼓勵、引導農(nóng)戶委托村集體組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。根據(jù)《金山區(qū)關(guān)于深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的若干意見》（金委發(fā)[2014]5號）和《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營財政補貼辦法的通知》（金農(nóng)委字[2015]259號）文件要求，逐步加大財政對農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)面積的補貼力度，提高農(nóng)民委托村流轉(zhuǎn)承包地的積極性，同時結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)資價格變動因素等，區(qū)農(nóng)委每年制訂和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導價格（基準價格），為流轉(zhuǎn)雙方進行土地流轉(zhuǎn)價格協(xié)商提供參考。

2.主動對接，有效推行流轉(zhuǎn)合同“網(wǎng)簽”制度。為進一步加強流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化和動態(tài)化管理，根據(jù)市工商局、市農(nóng)委聯(lián)合印發(fā)的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本（2016版）》（滬工商合[2016]41號）工作要求，以上海市農(nóng)村土地承包信息系統(tǒng)為依托，統(tǒng)一使用通過網(wǎng)簽管理系統(tǒng)自動生成具有“二維碼”標識和網(wǎng)簽編號的2016版的土地流轉(zhuǎn)示范合同。目前，全區(qū)2814份規(guī)范流轉(zhuǎn)合同全部納入系統(tǒng)管理。

3.以點帶面，有序推進土地流轉(zhuǎn)公開交易。按照市農(nóng)委《關(guān)于本市推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場建設的實施意見（試行）》，依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所的市場交易平臺，有序推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場建設工作，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化、制度化和規(guī)范化。2017年，全區(qū)有58個村開展了這項工作。其中，金山區(qū)首例農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開招投標項目（2017-301）于2017年11月1日在上海農(nóng)交所農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心漕涇分中心順利完成，既有效保護農(nóng)戶利益，又為我區(qū)開展土地流轉(zhuǎn)公開市場交易工作積累了經(jīng)驗。截至12月底，通過上海農(nóng)村要素交易所平臺公開交易的流轉(zhuǎn)訂單共228個，涉及流轉(zhuǎn)面積26499.36畝。

4.創(chuàng)新方式，探索流轉(zhuǎn)地塊精細精準管理。為貫徹落實市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（滬委辦發(fā)[2015]28號）文件精神，學習借鑒農(nóng)村土地確權(quán)登記工作流程相關(guān)做法，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)管理模式，在全區(qū)范圍內(nèi)開展明確規(guī)模經(jīng)營戶流轉(zhuǎn)地塊位置圖工作。以“理清農(nóng)用土地面積、完善農(nóng)戶委托手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同版本、明確流轉(zhuǎn)地塊位置”為抓手，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)管理的精細化、精準化，把經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)地塊以直觀形象的彩圖形式展現(xiàn)出來，為今后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合理布局以及支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施提供有力支撐。

（二）探索土地經(jīng)營權(quán)抵押

針對土地流轉(zhuǎn)所形成的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體融資難的實際問題，積極探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

1.周密部署,建立健全經(jīng)營權(quán)抵押工作機制。根據(jù)市、區(qū)有關(guān)文件精神，明確區(qū)農(nóng)委下屬農(nóng)經(jīng)站及農(nóng)業(yè)貸款擔保中心為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認部門，負責經(jīng)營權(quán)抵押審核和登記工作。區(qū)農(nóng)經(jīng)站主動對接，周密部署，多次組織農(nóng)商行和試點鎮(zhèn)等相關(guān)負責人，召開專題會議進行討論、分析和研究，出臺了《金山區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押實施細則》，通過多渠道、多形式的宣傳指導和培訓，逐步建立健全工作機制和風險保障機制，進一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限、土地經(jīng)營權(quán)估價、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程以及抵押物處置等環(huán)節(jié)，扎實有效地推進金山區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務。

2.科學測算，初步形成經(jīng)營權(quán)估價方法。由區(qū)農(nóng)業(yè)貸款擔保中心統(tǒng)一土地經(jīng)營權(quán)價值評估辦法，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站和經(jīng)濟管理事務中心按照必要的估價程序，通過實地查看，以申請貸款期內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的預期收益及地上生產(chǎn)及配套輔助設施為估價對象，采用重置成本法、市場法、收益法等多種方法，對土地經(jīng)營權(quán)價值進行估價，并出具估價建議書。銀行根據(jù)估價按比例確定抵押貸款金額。

3.規(guī)范流程，完善經(jīng)營權(quán)抵押登記。配合經(jīng)營權(quán)抵押試點工作，區(qū)農(nóng)業(yè)貸款擔保中心設定統(tǒng)一的操作流程：首先對集中流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，由政府職能部門確權(quán)登記；其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向銀行提出貸款申請，鎮(zhèn)相關(guān)部門對土地經(jīng)營權(quán)進行估價，由銀行審核用途、確定額度、貸款期限，再由雙方共同到農(nóng)業(yè)貸款擔保中心辦理抵押登記手續(xù)后，銀行發(fā)放貸款和監(jiān)督資金用途使用；最后融資貸款到期歸還貸款，并辦理注銷抵押登記。

二、主要成效

（一）流轉(zhuǎn)方式規(guī)范化

由村集體經(jīng)濟組織與委托農(nóng)戶簽訂統(tǒng)一的“農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)委托協(xié)議”，形成了農(nóng)戶承包地委托村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)模式。目前，全區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)委托率達到95%以上。村集體經(jīng)濟組織通過對農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)土地合理的整理規(guī)劃，再與經(jīng)營者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。如此統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式，有利地促進了規(guī)模經(jīng)營的合理布局。

（二）流轉(zhuǎn)價格合理化

由于區(qū)農(nóng)委每年發(fā)布一次土地流轉(zhuǎn)指導價，指導各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）適時調(diào)整土地流轉(zhuǎn)價格，各地流轉(zhuǎn)價格逐年穩(wěn)步遞增，并控制在合理區(qū)間。目前，全區(qū)種植糧食作物的價格在810元/畝左右，種植經(jīng)濟作物的價格在860元/畝左右。從而既保護了農(nóng)戶的基本利益，又調(diào)動了農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)土地的積極性。

（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模適度化

在大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提下，綜合考慮各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，采取土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款扶持等方式，有力推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。截至2017年底，經(jīng)營規(guī)模達30－100畝的占總流轉(zhuǎn)面積的 17.91%，100－300畝的占54.49%，300－500畝的占 7.26%，500畝以上的占17.17%。

（四）經(jīng)營主體多樣化

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中堅力量，目前該區(qū)通過積極鼓勵，已培育多元化經(jīng)營主體1984個。其中農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社1102個，家庭農(nóng)場858戶，龍頭企業(yè)24個。與此同時，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民494名。

三、點滴體會

（一）健全管理是關(guān)鍵

通過健全各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務中心管理職責，確保土地流轉(zhuǎn)服務中心有場所、有設施、有標準、有制度、有人員。發(fā)揮好“以農(nóng)民為主體，村為管理基礎，鎮(zhèn)為服務中心，區(qū)為宏觀指導”的土地流轉(zhuǎn)管理服務機制，履行工作職責、明確工作方向、掌握工作技巧、落實專人負責，實行精細化管理制度，是充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務中心職能作用的關(guān)鍵。

（二）程序規(guī)范是根本

進一步健全完善土地流轉(zhuǎn)服務中心運行機制。將各項工作按照規(guī)章制度辦理，務實工作基礎，規(guī)范工作程序，確保工作質(zhì)量，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個腳印，經(jīng)得起歷史的考驗和人民的檢驗，是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理服務的根本。

（三）信息透明是保證

通過上海農(nóng)業(yè)要素交易所網(wǎng)絡平臺，將流轉(zhuǎn)信息在網(wǎng)上公開掛牌競標，讓信息公開透明。秉承公開、公平、公正的原則，讓愛農(nóng)村、懂技術(shù)、善經(jīng)營的有志之士公開競爭、擇優(yōu)錄取。這是公開流轉(zhuǎn)市場交易，做好“三農(nóng)”工作的基本保證。

四、今后設想

（一）優(yōu)化土地資源配置，有序推進土地流轉(zhuǎn)公開交易

一是合理設置經(jīng)營規(guī)模，盡可能地將有限的土地資源流轉(zhuǎn)給經(jīng)營能力強的經(jīng)營者。二是依托上海農(nóng)交所平臺，有序推進交易市場建設，全面實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正交易。三是逐步實現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息向全社會公開發(fā)布，引入招投標競標機制，確保農(nóng)村承包土地持續(xù)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。四是在穩(wěn)定現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)面積的基礎上，通過加大政策補貼力度，鼓勵農(nóng)戶將其承包地長期委托村集體進入公開市場統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。

（二）深化抵押貸款管理，完善經(jīng)營權(quán)抵押處置機制

一是加大推廣力度，逐步實現(xiàn)以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為主，政府擔保為輔的農(nóng)業(yè)金融支持方式，著力推進全區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。二是完善服務體系，進一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，建立承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評估和處置的專業(yè)化服務機制。三是加強貸款風險控制，積極探索經(jīng)營權(quán)抵押貸款與農(nóng)業(yè)信用保險聯(lián)動機制，提高金融機構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。

（三）細化監(jiān)督管理職責

充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務中心作用：一是明確土地流轉(zhuǎn)服務中心為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理的責任主體。按照《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》要求，加強對土地資源日常運營的監(jiān)督與管理，細化土地流轉(zhuǎn)合同有效期內(nèi)的監(jiān)督管理工作。二是加強對土地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)管，配合相關(guān)職能部門做好土地流轉(zhuǎn)用途的動態(tài)監(jiān)測，強調(diào)農(nóng)地必須農(nóng)用，堅決抵制“非農(nóng)化”現(xiàn)象和違法開墾、拋荒撂荒現(xiàn)象。