鄉村教育振興中的國家責任

□ 夏柱智

農村教育最近十多年發生了重大的變化，國家財政大規模投入農村教育，解決了農村學校經費來源的問題，農村教育總體上已經不再有過去的困境。

筆者調查的雙鎮，是中部省份的一個普通鄉鎮。2017年，雙鎮的中小學生約3500人，獲得的財政投入是3000萬元，平均每一個學生獲得的國家資金8000多元，當地農民再也不擔心學生上不起學而輟學。在國家財政投入保障下，就硬件而言，雙鎮的學校和城市學校差異已大大縮小。

國家的責任從宏觀上體現在國家財政投入農村教育，為農村教育提供給了最基本的經濟條件。但在振興農村教育的目標下，國家的角色不僅僅是增加財政投入，還要做的是要從多方面激活鄉村教育體制，提高鄉村教育的質量。

學校撤并

國家充分保障了農村孩子接受基本的九年義務教育，數量的問題解決之后，農村教育目前最主要的問題是如何提高農村的教育質量，擺在我們面前的第一大問題就是如何形成學校的適度規模，改變農村教育資源過度分散化的困境。

相對于不大的鄉鎮和急劇減少的學生規模，雙鎮的師資規模是可觀的。按照教育部的規定，農村中學師生比為1：19，農村小學師生比為1：23。按照這個比例，雙鎮有269個老師，總共有3500個學生，該鎮老師數量已經過剩了。

但是無論是中學還是小學，校長均反映師資短缺，老師普遍身兼數門課程，每周課時數大大增加。甚至在一些教學點，教師成為全科老師，語文數學均是一個人教。一些除了考試科目之外的副課開不出來，和德智體美勞全面發展目標相差甚遠。

按照筆者的調查分析，主要原因是雙鎮學校過于分散，小班級過多地占用教師的精力。總體上看，雙鎮中小學一共有117個班，平均每個班級約為30人。當然，1—3年級，主要吸收本村兒童，班級規模普遍偏小，一般不超過20人。周堡小學，有1—3年級三個班，一個班十幾個學生，一共44人，配備了6個教師。

在農村，教育行政部門通常采用撤并的方式擴大學校規模，集中教育投入和師資資源，完成農村教育的基本任務，并較原來大大提高了教育質量。

目前，雙鎮的學校現狀如下：中學1所，完全小學4所，初小15所（又稱教學點），村村均有學校。完全小學一般包括1—6年級，初小（教學點）一般包括一般僅包括1—3年級（有2個學生較多的初小有1—4年級）。在未來隨著人口城市化，農村學校布局還將進一步調整，教育資源將進一步集中。但是受制于經濟社會條件，雙鎮學校的集中度依然有限。

雙鎮的中學撤并早在上世紀九十年代就完成了，形成了一定的規模。2017年，中學生包括七年級到九年級大約不到600人，一共14個班級，相對于縣城中學的規模，依然是一個小學校。由于初中生過少，中學把鎮區中心小學的六年級并入初中。小學的撤并是從2002稅費改革時開始的。由于農村學生人數大量減少，單個行政村不足以支撐一所完全小學。

到2017年，雙鎮小學生總數約3000人，19所小學的平均學生規模是150人左右。不過還需注意的是4所完全小學集中了大約1700人，15所初小大約有1300人，平均學生規模約是80多人。

到目前為止，撤并學校并沒有根本改變雙鎮教育資源過于分散的問題。小學相對于中學問題更為嚴重。主要表現在小規模的初小，其生存是兩難的：農村經濟是分散的，居住是分散的，就近滿足兒童接受教育的是教學點。如果撤掉教學點，影響了附近村莊兒童就近入學，群眾不滿意，尤其是交通不夠方便時；不撤嚴重分散教育資源配置。比如雙鎮泵站小學，距離鄉鎮中心小學很近，學生大量流失，目前僅存一二年級2個班級共7個學生，3個老師，其中2個公辦教師，1個代課教師，而三個教師國家需投入工資20多萬元。

更重要的是，這種狀況對提高農村學校教育質量不利，理想狀況應該是老師對很少的學生進行精細化教育，而實際上在規范化的教育制度中，這是不現實的。學校要嚴格按照課程安排，按照作息時間，接受考核。雙鎮很多老師講，過小的班級規模不利于形成起碼的學習氛圍。輿論宣傳的1個學校只有1個老師、1個學生、1個班級，精神固然很值得贊揚，實際上卻違背了教育規律，對學生的學習和成長均不利。

如果不是有萬不得已的原因，這樣的教學點均應當適當合并到附近學校。隨著經濟收入提高，偏遠的深山區搬遷扶貧的大規模推進，這種萬不得已已經越來越少。這也說明農村教育和農村經濟發展、農村居住方式緊密相關，國家的農村土地利用和建設規劃應當考慮到教育資源配置規模化的規律，改變傳統的分散居住格局。

農村教育中四個凸顯的問題

筆者調查中，發現還有一些具體的體制機制問題需要國家來進一步理順，這些問題正在影響農村教育的振興。

1.關于師資質量的問題

提高農村教育的質量關鍵在師資。原來社會關注農村教師的收入及農村代課教師問題，在通過不斷增加財政投入基本解決了這些問題時，我們更要關注教師的“質量”問題。

首先是農村教師的補充機制。2001年國家開始轉向通過“新機制”招錄老師，這帶來了教師高度的流動性，導致農村教師的不穩定。雙鎮教育部門領導說，2001-2011年通過新機制補充的老師幾乎沒有留下來，2012-2017年補充的教師大約留下來一半。一個重要原因是流失的老師大都非本地人。為了穩定農村教師隊伍，雙鎮教育部門建議把招錄老師限制在本市縣范圍內。

其次是教師的自我定位問題。在農村，教師仍然是農村社會的知識和文化精英，收入也并不低，享有較高的社會地位。但是由于參照城市教師、社會新富群體，農村教師存在普遍的“自我邊緣化”。結果是，對于老教師來說，職業倦怠感提前到來；對于年輕教師來說，教師是不得已而為之的職業，不再有吸引力。因此，教師的責任心普遍削弱，完成規定的教學任務就成為了常態，對學生的全方面的教育已經成為奢侈。如何重新定位農村教師，提升他們的自我認同成為迫切要解決的問題。

再次是教師的終身學習問題。雙鎮的教師普遍缺乏通過課外學習提高教學水平的動力，知識結構已經不適應日新月異的經濟社會變遷。而且，老師學習態度本身也影響學生。在一些賭博風氣興盛的農村地區，農村老師課外時間重要的娛樂活動是打牌，一些學校從校長到普通教師無一例外。甚至有的教師在地方牌場上很有名氣。這些教師的行為被群眾看在眼里，被作為農村教師的負面典型。

2.非正規的幼兒園問題

隨著城市化的推進和外出務工農民的需求，大約在10多年前，各個學校利用已有的師資和場所辦起了幼兒園，幼兒園兼具托管和教育的性質，收取的費用可以用于貼補學校支出，一個幼兒園學生一個學期收取600學費，如果在學校吃午餐，則另外收取400元伙食費。

幼兒園在農村屬于新生事物，國家要求辦幼兒園有一定資質，市場化介入程度較高。在雙鎮，國家批準的正規的幼兒園有4所，包括2所公立幼兒園和2所私立幼兒園。此外大多數小學所辦幼兒園均是“非正規的”，也就是沒有辦學資質。從方便農村小孩入園的角度，地方教育行政部門默認了它的存在。

這些非正規化的幼兒園也適應了農民經濟的條件。雙鎮農民的收入只能支付一年數百元到千余元的幼兒園費用，幼兒園能提供的教育也只能是最基本的。

從沒有幼兒園到有幼兒園，這是農村教育的一大進步。雙鎮小學的閑置校舍提供了幼兒園的基本場所，小學則順便提供了幼兒園的師資。但是沒有納入國家體制的幼兒園，在師資、課程設置和日常管理方面，缺乏必要的國家投入和起碼的規范。從農村教育振興的角度，國家有必要利用農村閑置的學校和廉價的師資，充分介入到學前教育中去。

3.“補課”和關于補課的禁令的問題

中小學畢業班的補課是為了復習備考而形成的傳統。在素質教育的口號下，教育部門出臺政策為學生“減負”，縮短中小學生在校時間，不允許學校組織學生補課，不允許老師外出兼職補課。在激烈的教育競爭推動下，那么就必然有非正規的私人培訓機構涌入。

問題在于，補課禁令對農村中小學學生影響很大，可以說是剝奪了農村中低收入家庭學生接受廉價正規學校額外教育的機會。實際上，雙鎮的學生同意學校統一組織補課，因為這些補課是實實在在的正規課程，用于補償規定課程課時的不足。

按照規定，初三下學期的4月，雙鎮所在的市要組織各縣區中學進行模擬考試，各中學初三年級4月之前要把初三全年內容全部學完。這樣初三老師就只有利用初二暑假和周末“補課”。按照雙鎮中學初三老師的估計，通過補課總計大約可以增加初三課程時間約3個月，按照每天11節課計，大約是1000節課。學校向學生收取的補課費用大約為1000元，平均到每節課，費用僅1元，一天11節課僅11元，可以說是十分廉價了。每一位老師從1節課中獲得的報酬是30元。一個老師在初三全年的補課收入一般不超過5000元。這樣老師平均每月的補課收入低于正規上課的收入，更大大低于私人培訓機構老師的收入。

另一個情況，我們也需要留意。近年來國家大力提高農村教師的收入，更多的教師不愿意為了微薄的補課收入而放棄休假。很多年輕老師在城市居住，周末是他們回城的時間，更強化了不愿補課的意愿。因此教育部門要求學校不得組織補課，老師并不反對。

但是從學生備考的角度，初三補課是必須的，一個負責任的學校必然通過組織老師補課給學生提供更多復習備考時間，幫助學生在考試中取得好成績。按照教育部門規定的課時，三年時間只夠講完課本知識，沒有足夠的時間來復習備考。

社會上一些人把學校和老師“塑造”成為昧著良心賺學生補課費的形象，教育部門也“一刀切”地禁止學校組織正規補課，其后果是變相地增加了農村學生的負擔。對農村學生而言，學校組織的補課是學生廉價地接受教育的重要方式。在雙鎮，2017年出現了第一個私人的課外培訓班，但是因為當地農民收入的限制，生意并不紅火，而城市孩子可以通過校外培訓機構補課，如果國家硬性禁止農村學校補課，可能會擴大城鄉教育差距。現在應該反思教育減負政策。

4 .關于校長責任制的問題

教學質量、規范管理和學生安全，都集中到對校長的考核。一般來說，學校實行校長責任制，農村學校只有一個責任人——校長。從近幾年的實踐來看，校長責任制實踐發生了問題，校長普遍缺乏工作積極性，維持現狀、不出事，成為校長最重要的目標，教育質量則擺在了次要位置。

2017年，雙鎮有7個小學校長請求辭職，另外十多個校長也沒有繼續任職的積極性。鎮教育部門只能通過熟人動員現任校長再干幾年。對沒校長的學校，教育部門則通過組織壓力的方式要求年青老師承擔責任。從調查來看，雙鎮學校校長職位缺乏吸引力的原因主要是校長責任大、壓力大、風險也大。

校長反映的最大壓力來源于安全和財務。一個學生上課時間沒請假就不在學校，校長會立即要求班主任想方設法找人。財務紀律是剛性的，而農村學校的經費支出總有一些灰色地帶難以規范，這隨時可能引發問責。

校長付出比普通教師多得多的精力投入管理。在農村小學，校長既是領導，也是老師；他要對學校教學質量、規范管理和安全維穩等方面進行全方面管理，同時還要完成教學工作。由于學校規模過小，校長和老師之間互動形成的“扁平化的權力結構”。校長往往早上最早來，晚上最晚走；校長還要親自填報資料、應對檢查、處理糾紛。無論是哪一種事情，校長必是親力親為，事無巨細。

在整個社會以金錢衡量一個職業的價值時，校長職位帶來的榮譽感和成就感大幅下降，付出巨大精力的校長越來越對現狀不滿意。目前雙鎮農村中學校長一年的補貼是3600元、小學校長是1000元。微薄的補貼很多時候還不夠校長增加的交通、通訊支出，更不用說付出額外工作的時間。推行校長責任制，教育行政部門適當地提高校長職位的經濟報酬已經成為必需的了。?