農民與政府之間的灰色空間

□ 王海娟

一

在湖北陽新縣，曾大年是個傳奇人物，被鄉親們稱為“天不收”。意思是此人非常厲害、有本事，連老天爺都怕他。

這個稱呼源于曾大年常常幫鄉親們解決“疑難雜癥”，主要是農民需要到政府部門辦理的各種業務。比如，張某的三個小孩在三個不同的省份出生，但是當時沒有辦理出生證明，小孩落戶時遇到困難，張某去醫院辦理出生證明，醫院以事隔多年為由不予辦理。曾大年就幫其辦好了出生證明和落戶。總之，只要是農民與政府部門打交道遇到困難，曾大年都可以幫忙解決。

曾大年的業務范圍超出了陽新縣的范圍，涉及湖北鄂州市、黃石市等。他業務很繁忙，每年只有除夕到年初三這四天休息。除夕前一天，我們去拜訪他。他時不時地接電話，有請他幫忙的，有與他溝通相關事宜的，還有討價還價的。

曾大年代辦這些業務并不是無償的。于他而言，這是一門生意。他有自己的收費標準和原則。一般情況下，費用包括代辦業務時的現金支出和自己的務工補貼。例如，他幫一個農民到福建省某個城市辦理出生證明，共花費現金1700元，花費時間6天，他收取當事人2600元錢。在這個標準的基礎上，他會根據當事人的家庭經濟條件進行增減。家庭條件好的，他多收一點，家庭條件不好的，他少收一點，甚至一分錢都不收。

其中代辦幾類業務是絕對不收錢的，如代辦殘疾證明。按照他的說法，這些都是“弱勢群體”，不應該收錢，大概有三分之一是這樣的情況。這為他贏得了很好的聲譽，被稱為 “活雷鋒”。相反，對于經濟條件較好的人，“一分錢都不能少”。曾大年賺的最大一筆錢是幫一個老板代辦業務。這個老板的身份證、戶口本、銀行卡都同時丟失了，辦理起來非常麻煩，請他幫忙。他花了一天時間就辦好了，賺了8800元。

據曾大年介紹，依靠代辦業務每年可以收入七八萬元左右。鄉親們則傳言他年收入有一二十萬。這些收入可以滿足他的日常生活所需。于是，他辭去了原本從事的村莊清潔工的工作，做起了專職的辦事員。

曾大年并不是完全的拿錢辦事員，他還做很多公益事業，被稱為是“多管閑事”的人。例如，本鄉鎮范圍內的、不需要貨幣支出的、只需要跑跑腿的事情，他都樂意幫忙，不收費。他引以為豪的事情是兩個鄉鎮之間的道路都是經他“協調”修補的。

還有，之前鄉親們到政府部門辦事，問政府人員怎么辦理，政府人員都是口頭答復。鄉親們記不住這么多，政府人員也有可能說漏了，導致鄉親們來回奔波。曾大年向當地政府提建議，相關部門就將辦事流程和提交的材料寫在紙條上交給鄉親們。鄉親們就根據紙條辦理業務，不清楚的時候可以拿著紙條問身邊的其他農民。在代辦業務的過程中，曾大年還接觸了很多人，掌握了較多的信息，由此做起了中介。鄉親們認為，沒有什么事情是曾大年辦不成的。他自己也說，三年中只有一個業務沒有辦成功。這并不是由于他能力不行，而是由于當事人不配合。

在此之前，曾大年是個慣偷，進過監獄，名聲很差。最開始，“天不收”是貶義，意思是這人太壞，連老天爺都不愿意收他。現在，他專職幫鄉親們代辦業務，也做了很多公益事業。鄉親們都說曾大年變好了，“天不收”轉為褒義——基層干部都怕他，連“老天爺”都不敢收他。

二

曾大年代辦的大部分都是農民自己難辦的業務，其能夠辦理成功的秘訣除了他本人善于學習，掌握了大量行政方面的專業知識外，還憑借他主要的特征——“賴，“一賴三分理”。

我們在和曾大年聊天過程中，發現他雖然只讀了小學二年級，卻掌握了很多專業知識，在代辦業務時能夠講出道理，讓政府工作人員難以應對。這些專業知識都是他自學的。曾大年一直保持著學習習慣。他喜歡看法律類的節目，如中央電視臺的《今日說法》。他也有寫日記的習慣，寫下自己的人生感悟，寫下自己看到的一些優美詞句。他也喜歡讀讀《演講與口才》這類的書刊。另一方面，他根據業務需要學習和鉆研相關專業知識，一些重要的法律條文，他能夠熟練背誦出來。現在，隨著土地問題日益重要，他正在抓緊學習關于宅基地、承包地等方面的知識。另外，他在網絡上認識了一位律師，不懂的地方，就咨詢這位律師，形成緊密合作關系。

鄉親們都認為“賴”是曾大年的主要特征，這也令政府工作人員焦頭爛額。即使一些業務不合程序，政府工作人員為了免去麻煩，對他也會“開綠燈”。

曾大年的策略主要有兩個。一是他在政府工作人員的辦公室里賴著不走。例如，曾大年到縣交通部門反映道路維修的問題，縣交通部門每次都敷衍他。最后他就一直呆在縣交通部門的辦公室里，跟在交通局局長后面。直到縣交通部門將道路維修了，他才作罷。二是他善于抓住政府工作人員的“把柄”，工作人員不敢得罪他。政府工作人員的“把柄”包括上班時間玩手機、上班帶小孩、遲到早退、收受禮品、不按程序辦事等。

還有一點很重要的是，曾大年在代辦業務的過程中獲得了與政府部門打交道的能力，這是普通農民不具備的地方性的知識。一是知道各個部門所在的地理位置，了解政府工作人員上班時間，能夠準確地找到各個部門的工作人員。二是針對政府工作人員拖拉、敷衍的問題，與官僚習氣“斗智斗勇”。

與普通農民相比，曾大年的優勢在于有充分的時間，擁有“專業的知識”，具備與相關業務部門打交道的能力。他并不是按照“會哭的孩子有奶吃”式的死纏爛打，而是按照相關法律和程序與政府工作人員講道理。但與律師不同的是，他并不是完全依法辦事，而是綜合運用各種手段，充分運用“賴”的手段，只要能將事情辦成就行。

三

從曾大年所講的案例來看，曾大年辦理的都是農民自己難辦、村干部不愿意代辦的業務。

從農民的角度來看，事情難辦，根源在于鄉土社會遭遇現代科層部門和法律規范，農民到政府部門辦理業務很困難。

一是鄉村治理轉型，很多事項難以對接。例如，業務辦理程序發生變化，社會管理和農民觀念沒有跟上。以前辦理戶口只需要村委會蓋章證明，現在辦理戶口需要醫院的出生證明。一些小孩由村里的接生婆接生，無法開具出生證明，當時沒有及時給小孩落戶，現在再去落戶時無法提供出生證明。即使現在小孩都在醫院出生，沒有落戶經驗的農民往往不知道要辦理出生證明，一些醫院也不會主動提醒農民辦理出生證明。事隔多年以后，農民給小孩落戶時才發現需要出生證明。農民到醫院補辦出生證明時，一些醫院的資料保存不善或者丟失。尤其是農民的小孩在外地出生，補辦出生證明更為困難。

又例如，政府工作人員往往要去縣市開會、下鄉工作，很多時候都不在辦公室，農民要找到他們非常困難。各個業務部門的業務數量規模不大、且農民辦理業務的時間不集中，設置專門的窗口供農民辦理相關業務并不現實。

二是鄉村治理日益規范化和程式化，而鄉村社會是鄉土性的、非程式化的，農民很難按照程序辦理業務。例如農村存在小孩超生現象、早婚現象等，按照相關程序，小孩很難落戶。但小孩上學、辦理醫保、領取補貼等必須要有戶口，農民只能想方設法解決問題。另外，以前農民辦理業務一般只需要村委會出具證明就可以了。現在大部分證明都需要農民到政府及各個條條部門辦理，需要花費很多的資金和精力。尤其是農民外出務工，很多證明需要到外地辦理。在不了解程序的情況下，農民沒有能力到外地辦理證明。在鄉土社會難以與科層組織對接的情況下，按照程序難以辦成業務，“耍賴”或許是一種高效的手段。

三是在城市化背景下，知識水平較高、能力較強的青壯年農民流入城市，留在農村的大多數老年人和兒童，他們缺乏與政府部門打交道的能力。老年農民到政府部門辦理業務時不知道找誰、不知道怎么辦理。在國家各類政策進入農村、業務越來越復雜（涉及到更多的經濟利益的分配）、越來越專業化的情況下，即使有政府工作人員和村干部進行指導，他們也不一定能夠理解。

從干部的角度來看，不愿意代辦。即鄉村社會缺乏村干部為農民代辦業務的機制體制。

一是村干部缺少代辦的時間。農業稅費取消后，很多省份撤村并組和減少基層干部數量，一個行政村一般只有四五個村干部。村干部本來都是兼職的，要忙于自己的生產和家庭事務，還要坐班、應付各種檢查、調解矛盾糾紛等，很難有時間幫農民代辦業務。并且鄉村治理日益科層化和文牘化，村干部要花費大量的時間做文字材料。中西部農村的村干部一般是四五十歲，大部分人都不會使用電腦。一些村莊只能聘請臨時人員專門做文字材料，一些村莊因為經濟困難連臨時人員都請不起。

二是村干部缺少代辦的經費。給農民代辦業務需要花費資金，盡管是少量的，但村集體沒有這筆支出 ，村干部也沒有義務支出。例如，從黃村到鄉鎮的來往車費是8元錢，并且往往跑一兩趟辦不完。中西部農村很多是“集體經濟空殼村”，上級政府的轉移支付一般用于支付村干部的工資和辦公經費。村干部代辦業務產生的車費由誰支付是個問題。以黃村為例，轉移支付10萬元左右，四個村干部的務工補貼就超過9萬元，還要留1萬—2萬元的辦公經費，村干部沒有多余的經費為農民代辦業務。

三是村干部缺少代辦的動力。之前，村干部要收取農業稅費，村干部的務工補貼也來源于此，村干部滿足農民的需求才能較順利地收到農業稅費并獲得務工補貼。并且農民的很多事情需要村委會簽字蓋章，村干部通過為農民代辦業務收取費用或者獲得禮品。現在，農業稅費取消，村干部務工補貼來源于財政轉移支付。村干部不需要“有求于”農民，農民也不能以不繳納農業稅費為條件要求村干部代辦業務。并且，上級政府對村干部是否為農民代辦業務不進行考核。?

評論

辦小事的能力考驗著一個大國的治理能力

正因為農民有需求，農民自己辦不好，村干部不愿意代辦，曾大年在這個縫隙中找尋到了市場機會。可以認為，市場空間產生于鄉土社會與現代科層部門很難對接，而基層干部沒有扮演中間人的角色。也就是說，當鄉土社會遭遇現代政府科層部門時，產生了一個灰色空間。曾大年正是依靠這個灰色空間獲利。一些教師、宗族權威等也充當著這個角色。

灰色空間的大小主要取決于鄉村社會的現代化水平。在現代化程度較高的發達地區，鄉村社會的正規化、程式化水平較高，這種灰色空間幾乎不存在。在不發達地區，地方政府的科層事務不多，農民辦理業務的程式化較低，這種灰色空間也不大。處于現代化轉型過程中的地區，地方政府的科層事務增多，灰色空間最大。在這個意義上，這種灰色空間是鄉村社會現代化轉型過程中的特有現象。

隨著國家農村投入的增加以及鄉村振興戰略的提出，由國家財政投入的農村的基礎設施建設、扶貧、醫療、教育投入等“大事”取得了很大進展，但農民如何便利地辦理業務等“小事”并沒有得到普遍解決。在人口流動、現代化轉型以及基層治理科層化的背景下，如何高效地為農民辦“小事”考驗著執政者的智慧。

就辦理業務而言，一些農村地區探索為農民代辦業務的方式。但大部分中西部地區農村，集體收入少，財政轉移支付不足，村干部不可能職業化，更不可能聘請專門的辦事員，專門安排人為農民代辦業務并不現實。這是一個困境。

“大事”更多是“硬件”方面的，很大程度上取決于國家的資金投入程度。“小事”更多的是“軟件”方面的，主要地取決于基層治理能力。正是在這個意義上，辦小事的能力考驗著一個大國的治理能力。