農村集體資產經營管理問題研究
——以北京市為例

■韓振華

黨的十九大報告明確提出，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。2018年中央一號文件對新時代深入推進集體產權制度改革進行了全面部署，提出要“加快推進集體經營性資產股份合作制改革。推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”。這為集體資產經營指明了發展方向，為集體資產走向市場找到了實現路徑。隨著首都經濟發展和城市化進程加快，北京市農村集體資產總量持續增加，為農村集體資產經營提供了內生動力。同時，農村集體經濟產權制度改革不斷推進，產權界定逐漸清晰，又為集體經濟運行創造了良好條件。通過將近30年的摸索創新，北京郊區農村探索出了與自身地理條件、資源稟賦和資產形態相適應的集體資產經營模式。

一、北京農村集體資產產權制度改革探索

城市化進程中大量農村集體土地被征用，征地拆遷中村集體獲得了大量土地補償款，引發社員對集體資產的高度關注，社員之間、干群之間、轉居與未轉居成員之間對集體資產收益分配難以達成共識。為有效保護農村集體經濟組織成員的集體資產權益和農民的利益，于1993年首先在豐臺區南苑鄉開展農村集體經濟社區股份合作制改革試點，隨后改革范圍逐步擴大，直至在全市范圍內推開。北京市農村集體經濟產權制度改革工作位居全國前列。目前，全市累計完成產權制度改革的鄉村集體經濟組織達到3900多個，其中村級3800多個，占村級集體經濟組織總數的95%以上。全市新型集體經濟組織的股東已達300多萬人，成為擁有集體資產的市民。各區立足區域功能定位和各鄉鎮、村的資源稟賦優勢，采取符合當地特點的、靈活多樣的改革方式，走出了多種改革路子，概括起來主要有三種形式。

（一）存量資產量化型

在產權制度改革過程中，全市有98%的村選擇了“存量資產量化”方式的社區股份合作制改革。主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原集體經濟組織成員留置資產的基礎上，將屬于現有集體經濟組織成員的凈資產劃分為集體股和個人股，集體股份一般都控制在30%左右，個人股份控制在70%左右。這種股權結構既明晰了村民的財產權益，確立了農民的股東地位，又保證了集體經濟性質不改變、發展有后勁、公共服務能力有保障，成為大多數集體經濟組織進行股份合作制改造的首選。比如，昌平區北店村，2001年因國家建設需要集體土地全部被征收，2003年村民搬遷上樓，2004年撤村建立了北店嘉園社區。當時面對部分村民要求將剩余土地補償款全部分光吃凈的壓力，村集體經濟組織積極推進產權制度改革，使全村2474名社員成為股東。通過核算股份合作社勞齡股、戶籍股、獨生子女獎勵股共計38756.5個，核定總資產2.77億元，其中集體股0.831億元，個人股1.939億元。村集體在股權明晰后，組建股份合作制企業，村民按股份占比進行分紅和提取集體積累，促進了原集體成員增收，實現了集體經濟可持續發展。

（二）“資源+資本”型

“資源+資本”型占比較少，主要集中在山區部分集體經濟實力較差、集體賬內存量資產較少的村。這些村充分利用集體山場等自然資源，通過自然資源與社會資本相結合的方式，積極探索鄉村集體經濟產權制度改革的新途徑。比如，密云縣南石城村采取“資源+資本”方式興辦股份合作制旅游景區，景區共設有910股，其中，村集體用山場作為資源入股，占總股份的30%，即273股；村民入股金32.2萬元，占總股份的35.4%,即322股。再如，北京金鳳凰旅游公司入股金30萬元，占總股份的33%,即300股；個人（外村）入股金1.5萬元,占總股份的1.6%,即15股，建立股份合作制旅游景區，按股進行經營收益分紅。

（三）社員投資入股型

社員投資入股型，主要集中在一些集體企業發展前景好，又急需資金擴大生產經營規模的村。這些村采取以集體資產入股，并按照自愿的原則，發動全體社員現金投資入股，組成社區型新型集體經濟組織或企業，發展壯大集體經濟。比如，順義區北郎中村，首先是發動社員投資入股組建股份合作制企業；其次是在股份合作制企業的基礎上，吸收社會資本。股份合作制企業注冊資本8200萬元，其中，集體歷年積累3500萬元留作集體股，集體經濟組織成員投資3500萬元作為個人股，并吸收外來企業和科技人員投資入股1200萬元。目前，企業總股本達到9700萬元，其中集體股4500萬元，比注冊時增加1000萬元；個人股4000萬元，比注冊時增加500萬元。

二、北京農村集體資產經營的典型模式

隨著集體資產改革的深化，資產保值增值成為首要問題。各級集體經濟組織積極探索創新，引進社會資本，涌現出了各種各樣資產經營管理模式。

（一）依托資金優勢的自主經營模式

一些農村股份經濟合作社因為城市化征地而獲得了大量的土地變現收入，資金非常充足。農村集體雖握有充足現金，但土地等經營性資產流失了，為防止坐吃山空，實現可持續發展，必須投資到實體經濟，重新獲取更多經營性資產，實現農民、集體和產業發展的多贏。比如，大興區西紅門三村，2004年經村股東代表大會討論在魏善莊工業園區征用土地100畝，當年引入兩家規模企業。此項目每年為村集體增加收入95萬元，年人均分紅增加1600元。

集體經濟組織自主經營首先需要滿足資金充裕、有專業的管理經營團隊、規范的現代企業制度等方面的條件，大多投資于土地整理、商業地產開發、保障性住房建設等領域。這些產業在北京風險相對較低、收益相對較高，同時又緩解了財政資金壓力，具有一舉多得的共贏優勢。但在具體實踐中也面臨很多難題，表現在集體企業融資能力低，僅靠自有資金難以與國有企業、民營企業競爭，特別是在土地、房地產開發等項目競標中占劣勢，現代企業制度和治理結構不完善，集體資產流失現象較嚴重，存在自主經營中壓低收益、放大虧損等內部人控制現象。但整體看，隨著加強監管和集體企業融資抵押制度創新，集體企業自主經營還有很大發展空間。

（二）信托方式下的委托經營模式

自主經營對集體經濟組織各方面要求很高，只有少數集體企業能在市場競爭中站穩腳跟、發展壯大。大多數集體經濟組織由于資金實力不夠大、管理經營人才匱乏、現代企業制度不完善等原因，而選擇專業的投資機構委托經營管理集體資產。比如，門頭溝等區的村鎮通過與信托投資機構合作，專門設計針對拆遷村的信托產品，對信托專業化經營集體資產進行了積極探索。

將國際上比較成熟的信托模式引入到農村集體資產經營管理中來，充分發揮信托作為專業金融手段在資金運作、資產管理、企業經營及風險管控等方面的優勢，有助于大幅提高農村集體資產的經營管理效率和應對市場風險的能力，豐富了經營管理方式，拓寬了經營管理的思路，促進了農村集體資產經營管理的創新。從近兩年實踐看，委托經營大多比較成功，收益高出銀行定期存款，風險相對可控。但從長遠看，政府一定要對集體經濟組織的委托行為加以指導和監管，增強集體經濟組織管理人及其成員的風險意識，對受托投資企業的資質認真審核，并考慮建立擔保、再保險等制度，確保集體資產安全穩定經營。

（三）吸引社會資本的聯合經營模式

密云縣南石城村等遠郊區、山區農村，集體經濟組織自身資金積累較為薄弱，唯一的優勢就是山場、林地、土地等資源性資產，若能盤活存量資產，引進社會資本，也能走上一條富民強村的發展道路。比如，延慶縣八達嶺鎮政府與八達嶺特區聯合投資500萬元，修復了3620米的水關長城，按照協議八達嶺鎮石佛寺股份經濟合作社持有水關長城10%股份，每年得到35萬元的股份收入。

招商引資、聯合經營在確保集體資產不流失的前提下，依托土地、旅游資源等，通過參股合資、兼并、租賃等形式，與國有資本、民營資本、個體經濟進行合作，形成股權結構清晰、各方利益均受保障的混合所有制經濟，克服了經濟薄弱村發展中面臨的資金短缺、人才匱乏、經營無方等困難，引進利用了國有企業、民營企業的管理模式和營銷渠道，有助于使這些農村盤活自然資源，發揮優勢，實現農民的增收致富。

（四）土地集約利用下的租賃模式

北京鄉鎮產業用地主要來源于以前的鄉村辦企業用地，以及前些年興辦的“工業大院”及產業園區，隨著經濟上發展和產業層次上提升，大量企業倒閉、停產，造成資源的嚴重浪費。針對淘汰落后業態，實現土地節約集約利用這一命題，北京開展了提升產業層次、集約開發利用集體建設用地的探索實踐，其中海淀東升科技園和大興西紅門鎮就是這種“騰籠換鳥”的典型。

三、北京集體資產經營中面臨的主要問題

農村集體資產從產權制度改革到經營方式創新，是適應城市化進程，保護農民和集體利益的內在要求，需要不斷的探索和實踐。由于集體資產經營涉及利益的調整，關乎300多萬股東的切身利益和農村社會穩定，再加上受到鄉村治理結構、傳統觀念、傳統思維方式的影響，這種工作具有漸進式的特點，還需要針對暴露出的各種問題，在實踐中不斷地深化改革，加以完善。當前，全市農村集體資產經營中面臨的主要問題是：

（一）資產監督管理不到位

受體制限制，各級農村合作經濟經營管理機構作為農村集體資產管理部門承擔著具體監管職責，但沒有相應的執法處罰權限，管理與處罰相脫節，管理缺乏有效手段，管理權威下降。在區層面，農村集體“三資”政策管理職能歸農業行政部門，業務指導由區農經站具體承擔。在鄉鎮層面，近年來隨著新一輪鄉鎮機構改革，多數鄉鎮的農村集體資產監管人員隊伍相當薄弱，一般只有1到2人，少數鄉鎮沒有專職人員。在村層面，大多數村集體經濟組織管理不夠到位，產權改革后的新“三會”運作極不規范，資產、負債等方面的重大理財決策監督不夠科學合理。2014年，中央巡視組在對北京市巡視反饋意見中就指出，北京市鄉村干部腐敗問題凸顯，“小官巨腐”問題嚴重，要高度重視“都市村官”貪腐問題。2017年2月，中央巡視組反饋了在北京巡視“回頭看”的情況，再次指出“小官巨腐”問題依然嚴重。要解決這一問題，必須從制度上全面加強對農村集體資產的監督管理。

（二）集體產業發展水平較低

從全市總體情況看，農村集體經濟發展與城鄉發展一體化還不相適應，與農民的期盼還有較大差距，只有不到三分之一的村集體實現了按股分紅，新型集體經濟組織發展水平還有待進一步提高。目前北京市新型集體經濟組織中，以一產為主的村共有1953個，占55.8%，這些村集體收入普遍偏低或者沒有收入；以二產為主的有78個，僅占2.2%，并且多以低端加工業為主，缺乏可持續性和競爭力；以三產為主的有1467個，占到42%，其中的80%又以土地和房屋出租為主，產業結構單一，運行管理不規范，在城市化進程中難以持久。鄉鎮企業多是工業大院，囿于土地性質、配套建設和投資環境，吸引高端產業的能力不強。因此，加大對村集體經濟的扶持力度，拓寬集體經濟發展空間仍然是今后一項緊迫的任務。

（三）債務負擔較重

農村集體經濟組織債務的形成很多是歷史遺留問題，如發展集體經濟融資、承擔基礎設施建設、農村公共服務和社會事業支出等。根本原因是城鄉二元的財政投入和公共服務體制，村民委員會代行集體經濟組織職能，集體經濟組織承擔著一些屬于政府負責的提供公共服務的職能，即便是有經營性收入，首先是彌補政府對農村的財政轉移支付和應由政府提供社會公益事業資金，從而擠壓了集體經濟的資本積累，有的甚至超出村級組織財力及農民的承受能力，導致收不抵支，形成大量的債務。

四、加強農村集體資產監管的實踐探索

2013年11月，海淀區圍繞加強農村集體資產監管，借鑒國資管理模式，成立了全國首個農村集體資產監督管理委員會，經過4年多的運轉，積累了一些經驗做法。

（一）健全監管機構

區級層面，區農資委為負責區農村集體資產監管的議事協調機構，主任由主管副區長兼任，副主任由區農工委書記、區農委主任、區農經站站長兼任，辦公室設在區經管站。區農資委具有對農村集體資產管理的協調、統籌、指導的行政職能，對出現的重點問題、重大項目進行專項監督檢查，加強對產權改革、股權管理、“三重一大”、內部控制等重要事項的日常監督，并定期向區委、區政府報告。鎮級層面，各鎮成立鎮級的農資委，主任由鎮黨委書記擔任，由鎮黨政主要領導、分管領導以及經濟發展、農經、財政、紀檢等科室負責人組成，在管好鎮級集體資產的同時，監督指導各村做好集體資產的管理。

（二）提升管理層級

區農資委對鎮級集體經濟組織的重大事項進行審議，包括鎮級集體經濟產權制度改革總體方案及清產核資，集體資產量化份額轉化成的基金或股份及其分紅，股本變更，整體改建為公司制企業法人，合并、分立、解散等重大事項，都要事先報區農資委審議。鎮級農資委對村級集體經濟組織的重大事項進行審議。對土地流轉、出租、合同等事項，村民代表大會通過是基礎，還要上鎮農資委專題會，由農資委審議通過，改變了“村自為戰”的局面。

（三）完善監管制度

在原有相關管理制度的基礎上，海淀區農資委陸續出臺了《關于進一步加強海淀區農村集體資產管理工作的實施意見》等十幾項管理制度文件，形成涵蓋產權改革、土地、征地補償款、資產、合同、財務、審計等各個方面的集體資產管理制度體系。

（四）強化審計監督

區農資委把加大審計監督力度、建立長效監督機制作為強化農村集體資產監管的重要舉措來抓。對于鎮級的農用地管理、財務管理、征地補償使用管理、集體經濟合同管理、產權制度改革等五大重點工作進行定期檢查審計。2014年對鎮、村兩級的集體經濟進行審計，覆蓋106個鎮、村集體經濟組織；2015年，又采取“區對鎮、鎮對村、村對公司”逐級監管模式，在全區范圍內開展“三年一輪全覆蓋”審計，截至2016年底，覆蓋率達到83%。同時，聘請社會中介機構，對全區各鎮、村征地補償費管理使用情況進行“拉網式”專項檢查，開展合作開發房地產和賬外房產清查，查缺補漏，全面防止集體資產流失、防范違規違紀等問題的發生。

海淀區做法的可借鑒意義在于：整合農委、農經站、審計等部門職責，健全農村集體資產監管的制度體系，從根本上改變集體經濟組織及鄉村干部對集體資產處置權力大、受約束弱的局面，逐步解決“小官巨腐”“都市村官”腐敗等問題，有力保障農村集體經濟權益和農民利益，促進農村集體經濟健康發展。

五、加強農村集體資產監管的對策建議

農村集體資產是廣大農民多年辛勤積累的寶貴財富，管好用好十分重要。要以提高效益為核心，進一步深化農村經濟體制改革、創新農村經營體制機制，發揮市場配置資源決定性作用，提高農村土地產出率、資產收益率、勞動生產率，推動集體資產保值增值。

（一）制定支持發展政策，壯大農村集體經濟

要創造良好的集體經濟發展環境，減少限制性門檻，在稅收減免、資金支持上給予更多優惠。安排專項資金用于農村發展，獎勵扶持能增加集體經濟收入的項目，金融機構增加信貸扶持農村發展產業。同時，加大配套改革，優化發展環境。一是深化土地制度改革，探索集約利用農村集體建設用地政策，爭取試點，加強政策研究，賦予農村集體建設用地更加充分而有保障的權利。二是加大稅收優惠，減輕集體經濟組織負擔。新型農村集體經濟是在合作經濟基礎上改革形成的，仍屬于合作經濟性質，應當享受類似于農民專業合作社的稅收優惠政策。三是進一步加大公共財政對農村的投入，加快推進公共服務均等化，為新型集體經濟組織發展提供良好的外部環境。

（二）完善法律法規，明確新型集體經濟組織市場主體地位

目前，大多數集體經濟組織與村委會職能界定不清，承擔了很多社會職能，包括村民福利、社區基礎設施建設和公共服務提供等多項職能，還不是能夠自負盈虧、風險自擔的市場主體。關鍵是要進一步深化鄉村治理改革，村社分開、政經分開，把集體經濟組織承擔的社會職能剝離開來。在確保農民利益不損失的條件下，針對新型集體經濟組織面臨的法律地位缺失、市場主體地位不充分的現實情況，認真組織開展調查研究，學習和借鑒國內省市的先進經驗，完善有關政策法規。一是進一步明確新型經濟組織的法律地位、性質、功能和職責。二是進一步明確集體經濟組織成員（股東）的標準和進退機制。三是進一步明確新型經濟組織外部監督管理主體。四是按照公司法，進一步深入推進集體經濟產權制度改革，利用股份合作制、股份公司制的不同優勢，打破集體經濟組織產權的封閉性、社區性，讓集體經濟組織走向市場、走向社會，成為獨立的市場主體。

（三）創新監管方式，嚴控集體資產流失和債務風險

集體資產是農民的托底保障，管得好不好，經營得好不好，直接關系到農民的切身利益。特別是征地拆遷村，集體的“錢袋子”鼓了，但經營及監管難題也隨之而來，投資決策是否科學、土地流轉是否合法合規、征地補償款是否花對地方、經營合同簽訂是否公開透明等一系列問題，不僅農民普遍關心，也是政府監管部門重點關注解決的問題。北京也一直在積極探索，2006年就推出了村賬托管制度，加強統計、審計管理。特別是2013年底海淀區借鑒國資委管理模式成立了農資委，對農村集體資產進行審計、合同清理和土地監管，保障農村集體資產在陽光下運行，同時利用多種手段，促進資產增值。比如，幫助村集體企業引進職業經理人，在合適的時機推動村集體企業掛牌上市等，讓農村的集體產業越做越強。

要總結各種探索改革經驗，推進農村集體資產監督管理制度建設。加強農村土地承包管理，推進產權交易平臺建設，完善產權流轉交易市場。采取有效措施嚴格控制債務風險，積極化解債務，嚴格控制非生產性和經營性支出，避免增加新的債務。提高集體經濟科學理財、高效理財水平，進一步推進財務公開和民主理財工作，公開資產債務賬面、重大資產處置情況。加大新型集體經濟組織審計工作力度，開展專項資金審計和經營效益審計等專項審計，加強農民負擔監管，嚴禁違法、違規支出，最大限度提高資金使用效益，杜絕資金、資源浪費現象。

（四）加快建立現代企業制度，提高集體資產經營效益

集體資產經營關鍵是要提高效益，針對實踐中存在的資金、人才、制度等方面的問題，應深化改革創新，重點是引進各類社會資本，整體提高集體經濟組織的經營管理水平，在保障成員農民權益的前提下，創新發展集體經濟與社會資本各種形式的混合股份制經濟。一是繼續推動產權制度改革進度，推進鄉鎮級集體經濟產權制度改革，建立鄉鎮級的股份合作制企業，以鄉鎮為單位統籌集體資產的經營管理。二是規范新型農村集體經濟組織運營管理，完善股東會、理事會、監事會制度和法人治理結構，規范改制后集體經濟組織內部管理，健全經營管理、民主決策與監督機制。三是建立完善村級財務預決算制度，規范財務管理及資產處置程序，保障資產處置合法、公開、透明。四是鼓勵集體經濟組織利用資金、資產和資源，以入股、合作、租賃、專業承包等形式，實現多元化、多層次、多形式經營，激發集體經濟發展活力，提高集體經濟經營效益。