“三權分置”下經營權的困境與出路

孫 越 郭嘉明

河南大學，河南 開封 475000

一、三權分置概述

“三權分置”是2014年在經濟學界和管理學界的主導下制定和出臺的以形成所有權，承包權，經營權三權分置，經營權流轉格局的政策，其核心賦予經營權應有的法律地位和權能。但實際情況可能并不簡單。實際上，三權分置作為一個學術問題在上世紀九十年代初期就進入學者的研究視野之中。[1]在同一時期，不少地方政府相繼出臺了有關三權分置的政策。[2]當時，無論是三權分置的地方實踐還是政策出臺，都是在沒有學界指導下自發形成的。

二、地方政策與演變

三權分置在上世紀九十年代初自發且在不同領域同時興起進入到了學者研究視野中。這在一定程度上表明了“兩權分離”的農地產權制度無法很好地滿足實踐中不斷出現的新需要，從而發生了制度創新。但由于種種原因，三權分離的地方創新并沒有引起中央的高度重視，因而一度中斷。然而，2008年左右各地紛紛出臺了關于三權分置的政策文件，其土地流轉方式大致如下：出租、轉包、入股、互換或依法轉讓等方式。在依法推進土地流轉的同時，不得改變土地所有權的性質和土地的商業用途，受讓方必須具有農業經營能力，流轉也不得超過承包經營權的剩余期限。確權確地或者確權確股不確地，以多種形式來推動土地流轉，使得土地物盡其用，解決勞動力和土地資源的有效配置。

在2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，中央政策指向土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式進行流轉，但是，農地流轉流入方得到的只有土地經營權而非土地承包權，土地承包權不能在市場上流轉。[3]實踐與理論關于承包經營權和承包權的爭執，流轉邊界的劃分從而使農民清楚的認識承包權與經營權的區別，三權分置在此基礎上應運而生。

從現行三權分置格局下不難看出，農民對三權認識不清且大部分農民能夠認知土地承包經營權流轉的客體是土地承包經營權本身，在“兩權分離”下承包地流轉更加普遍化、常態化。

三、經營權性質與定位

三權分置是農村經濟發展的內在要求，同時推行三權分置是順應土地關系變革的現實需要。三權分置之后，土地承包權主要包括以下權能：土地占有權，經營權分離對價請求權以及土地征收補償獲取權。

土地經營權因接受土地流轉者行使的權利不同，其性質可能出現多種可能。中央文件關于經營權的設計政策的描述不符合一物一權和物權法定原則，在基于法學界關于物權與債權的區分理論上隨著社會的不斷發展可能出現一項權利可以有兩項不同的性質。在此基礎上，對經營權性質進行分別討論。

土地生產經營自主權是接受土地流轉者從承包者手中拿到土地經營權后，土地由經營者占有，在原則上保證其不得長期閑置物盡其用的前提下由其決定如何進行生產，不受承包人的干涉，在此基礎上的權利是一種純粹的用益物權。但在政策中有描述“允許抵押、擔保、入股的是土地的經營權，包括由農戶自己經營的承包土地的經營權”。由此可見，政策中表述的經營權是一種物權。

土地承包經營權轉包、出租的權利是當事人簽訂轉包或者出租合同設立的是債的關系。但大多數學者由于與現有物權理論相沖突而提出三權分置論不符合法學理論從而反對。在物權理論中，一物一權原則深入人心，因此不能接受分置出的經營權既是物權又是債權的情況。但一項權利在不同情況下可能是物權也可能是債權。因此，債權與物權區分理論可以解決三權分置關于經營權性質的困境，但需要對現有物權理論進行創新。

因此，三權分置之后，應當對經營權的性質做出區分，從土地經營權收益、入股、抵押的角度來看，經營權應該被界定為用益物權。從土地承包經營權轉包和出租的角度，經營權應界定為債權，之后應當進行登記。在以前，可能因為登記成本高等原因無法進行，但是在現有條件下，實現這一制度設計是完全可能的，這也可以解決目前三權分置政策與當前法學理論沖突的問題。

四、結語

關于三權分置這一當下農地產權變革中的重要議題，經濟學界和管理學界與法學界在關鍵之處存有重大理論分歧，導致三權分置在從國家政策轉向法律制度的過程中面臨重重困難。

但無論如何，三權分置的核心在于經營權的最大效益化，因此只有從實際出發，統籌各方面利益，才能更大發揮經營權對土地的利用，從而保障各方利益。