優化生態環境損害修復路徑之探討
——以環境損害公益訴訟為視角

佘 波 董 濱

江蘇省昆山市人民檢察院，江蘇 昆山 215300

生態環境損害處置的落腳點以修復為終級目標。近年來環境公益訴訟有力推動了生態環境損害賠償工作，但是在修復治理中也有一些急需解決的問題，深入研究這些問題將有助于推動修復治理工作。

一、目前環境損害修復路徑中存在的主要問題

一是行政處置司法化。隨著環境污染犯罪懲治力度的不斷加強，行政部門發現環境污染案件后，或移送公安部門偵查；或移交有關組織或機關提起公益訴訟，但法律規定的“代履行”處置方法基本上廢而不用。環境類案件司法辦案周期長，污染現場得不到有效處置，極易造成二次污染，對被污染環境往往不能及時啟動修復和治理工作。

二是損害追償隨意化。環保部門掌握著大量的生態環境損害案件及相關證據，是否移送、向誰移送、何種方式移送等都沒有明確法律依據，實踐中隨意性大，造成法律責任追究上的嚴重不公。

三是訴訟賠償貨幣化。法院受理生態環境損害賠償案件時，常會要求對生態環境損害進行價值量化即貨幣化，相比執行恢復原狀即修復治理的判決，法院更容易推進和落實。

綜上，生態環境損害處置不僅是追究責任，而是要始終抓住修復治理這一終級目標。因此，在優化生態環境損害處置路徑時，就必須從修復治理的特性出發考量損害修復治理的啟動和進程問題。

二、生態環境損害修復治理的特性

《生態環境損害賠償制度改革方案》確立了賠償磋商和賠償訴訟兩條生態環境損害處置路徑。磋商相對訴訟而言，能更早、更節省費用地啟動賠償和修復等工作，相對而言，訴訟能夠更公正、更有效地解決爭議問題。但在具體設計路徑時必須從修復治理的特性入手，防止修復治理在訴訟中被貨幣化及拖延滯后的問題出現。

一是修復治理具有侵權責任性，這是污染者承擔生態環境損害賠償責任的基礎。實踐中對不具有修復治理能力的污染者可以要求其承擔修復治理費用或進行貨幣化賠償，而對于不少既不具有修復治理能力又無貨幣賠償能力的污染者，貨幣賠償只能體現在紙上，但生態環境損害修復治理卻在整個損害追償過程中遲遲不能啟動。因此，僅從修復治理的侵權責任性出發來設計生態環境損害處置路徑，修復治理的終極目標難以及時有效實現。

二是修復治理具有行政公益性，這決定了修復治理不能以任何理由被擱置。不論是污染者無修復治理能力或無貨幣賠償能力，都不能延誤、擱置生態環境損害修復治理工作。生態環境損害發生后，及時啟動并推進修復治理工作應當是政府及其相關部門的職責，而不是全部寄托于司法手段或讓污染者主動承擔責任。

三是修復治理具有專業復雜性，這決定了修復治理過程的長期性和高費用。整個修復治理過程一般短期內很難完成，整個過程涉及到專業性或專門性問題的費用支出往往也很高，經濟能力有限的污染者往往難以承擔。

四是修復治理具有時間緊迫性，這決定了啟動修復治理刻不容緩。污染源或污染物在土壤、水、空氣中很容易擴散或遷移，修復治理不及時啟動，會造成損害影響不斷擴大，修復治理難度和費用增加。然而，不僅司法追償的周期長和貨幣化會造成修復治理啟動的延遲，而且修復治理前期的損害調查、評估鑒定等工作周期往往也會影響修復治理的啟動。因此，在設計生態環境損害處置路徑時，應當體現出修復治理優先的原則。

綜上，在優化生態環境損害修復治理路徑時，應當全面綜合考量以上特性，為生態環境損害修復開辟一條有效維護公共利益、促進及時治理修復的順暢路徑。

三、生態環境損害修復治理路徑的優化

一是確立修復治理優先原則。基于修復治理的公益性和時間緊迫性等特性，生態環境損害發生或被發現后，在進行損害調查的同時，應當同步啟動修復必要性評估。經評估，需要立即啟動修復治理的，應當立即開展修復治理工作。污染者或賠償義務人可以參與到損害調查、修復必要性評估、修復治理等工作中。

二是明確修復治理的行政主導性。基于專業復雜性、行政公益性等特性，決定了修復治理必須以行政主導為主。司法主導因難以權威高效、統籌協調運用各類行政資源，難以實現修復目標。相比之下，行政主導可以較好調用各類專業性資源和行政性資源，強有力地推動修復工作。

三是侵權責任司法追償以貨幣為主。雖然環境修復治理應當行政主導，但并不因此而免除污染者的侵權責任，仍要對其司法追償。但“誰污染誰賠償、誰損害誰修復”的原則在生態環境損害追償領域應當修正為“誰污染誰賠償、誰損害誰賠償”，即司法追償應當以貨幣化賠償為主。所有與費用損失賠償和爭議分歧解決有關的問題，都應當通過自愿磋商或司法訴訟的方式進行解決。

總之，在優化生態環境損害修復治理路徑時，應當本著“修復治理優先向前、賠償及解決紛爭向后”的理念和原則進行設計，這樣既可以解決修復治理拖延擱置的問題，也可以充分發揮行政的高效性、執行性等優勢和司法的公正性、權威性等優勢，在修復治理、司法執行、社會公共利益維護、當事人權益保護等多方面實現協調統一。