淺談行政訴訟司法建議制度的完善

王昕昕

黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150081

一、引言

新行政訴訟法的修訂，令司法建議的運(yùn)用范圍更加明確，第66條和第96條分別規(guī)定了拒不執(zhí)行法院判決和行政首長拒不出庭應(yīng)訴時，法院可以發(fā)送司法建議。這使得法院的司法建議權(quán)受到了更多的關(guān)注，在此背景之下，我們有必要去進(jìn)一步探討司法建議在實踐中的發(fā)展現(xiàn)狀。

二、行政訴訟司法建議在實踐中存在的不足

(一)司法建議發(fā)送范圍過于狹窄

目前行政訴訟中群體性糾紛越發(fā)嚴(yán)重，這主要是由于土地征收、房屋拆遷等行為引起的，失去土地的農(nóng)民、拆遷戶為了自己的財產(chǎn)利益與政府進(jìn)行激烈對抗，這往往會導(dǎo)致大量非理性訴訟和濫訴行為的出現(xiàn)，不利于司法秩序的維護(hù)。為解決這一難題有必要增加司法建議的發(fā)送對象，引入第三方建議。

(二)司法建議的質(zhì)量有待提高

各地法院發(fā)出的司法建議書的格式和內(nèi)容都不統(tǒng)一，在格式上，有些法院的標(biāo)題詳細(xì)注明“某省某市某區(qū)(縣)司法建議書”，在結(jié)尾寫明發(fā)送時間，要求回復(fù)的期限，法院接受回復(fù)人員的姓名、電話等。而有的法院的標(biāo)題僅為“司法建議書”，結(jié)尾僅標(biāo)注“以上建議請研究處理”①，這樣的司法建議工作將淪為一紙空談，不能及時監(jiān)督行政機(jī)關(guān)改正工作。在內(nèi)容上，由于各級法院的法官業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作態(tài)度的差異，在制作司法建議書時有些法官在對個案逐一進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上能夠形成對這一類行政行為的合理建議，不僅提高司法建議工作的效率，而且這樣高水平的司法建議對行政機(jī)關(guān)更具說服力，對改進(jìn)相應(yīng)的行政工作也大有幫助。而有些法官受自身業(yè)務(wù)能力的限制，不認(rèn)真對待司法建議工作，這導(dǎo)致他們制作的司法建議書內(nèi)容空洞，僅從個案出發(fā)提一些抽象、宏觀且缺乏操作性的建議。

(三)行政機(jī)關(guān)對司法建議的反饋不認(rèn)真、不及時

行政機(jī)關(guān)司法建議反饋率低的原因是來自多個方面的，一是法院雖然有司法建議的權(quán)力，但這項權(quán)力卻沒強(qiáng)制力的保障，且缺少法律支撐，這導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對法院司法建議的價值產(chǎn)生質(zhì)疑。二是有些法官制作的司法建議書可操作性不強(qiáng)，建議書的內(nèi)容不足以說服行政機(jī)關(guān)。三是雖然行政機(jī)關(guān)對司法建議書進(jìn)行了回復(fù)，但卻未將司法建議的內(nèi)容落到實處。

三、對行政訴訟司法建議制度完善的思考

(一)增加司法建議的發(fā)送對象，引入第三方建議

行政訴訟司法建議的發(fā)送對象僅指被訴的行政機(jī)關(guān)，這一范圍過于狹窄，為有效緩解官民矛盾，及時解決行政糾紛，應(yīng)將原告增加為司法建議的對象。上面提到的群體性糾紛，有些農(nóng)民和拆遷戶借著征地和拆遷想從政府手中獲取更多的財產(chǎn)利益，這類群體在行政訴訟中往往會成為“偏執(zhí)型”原告，他們非理性的維權(quán)方式已超過必要限度，不僅影響自身的生產(chǎn)生活，還會妨礙司法工作。因此，法院可以向這樣的原告發(fā)送司法建議，將判案理由加以詳細(xì)闡釋，分析原告的敗訴原因，以期達(dá)到勝敗皆服的目的。②此外，可以引入第三方人員，比如律師，心理咨詢治療機(jī)構(gòu)，村委會、居委會等根據(jù)法官作出的司法建議和案件基本事實，為原告提供法律、心理等方面的幫助，進(jìn)而引導(dǎo)原告理性維權(quán)，合理合法地解決與政府間的糾紛。

(二)調(diào)動法官工作熱情，引入獎勵機(jī)制

為了端正法官對司法建議工作的態(tài)度，提高法官開展司法建議工作的熱情，可引入獎勵機(jī)制。首先，應(yīng)根據(jù)司法建議書制作的水平高低、被行政機(jī)關(guān)采納和反饋的情況作為獎勵的參考標(biāo)準(zhǔn)，對于所在地區(qū)行政工作產(chǎn)生重大影響的、具有典型意義的司法建議書的制作法官要及時給予表揚(yáng)和獎勵。法院內(nèi)部也可定期開展司法建議書質(zhì)量評選活動，激發(fā)法官工作熱情。③

(三)增強(qiáng)司法建議公信力，加強(qiáng)法院與行政機(jī)關(guān)的良性互動

要解決司法建議反饋率低的問題，要從以下幾點入手，首先，可通過專門司法解釋和相關(guān)指導(dǎo)意見規(guī)定行政訴訟司法建議的效力，增強(qiáng)司法建議的公信力，讓行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到司法建議的價值所在。其次，法院內(nèi)部應(yīng)當(dāng)完善司法建議書的制作程序，增強(qiáng)法官的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，提高司法建議書的制作水準(zhǔn)，用高質(zhì)量的司法建議書說服行政機(jī)關(guān)。最后，法院與行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)該及時溝通，可通過聯(lián)動會議、走訪、座談等形式，就建議的內(nèi)容進(jìn)行交流，一方面法院可以通過這些形式了解行政機(jī)關(guān)對司法建議的重視程度，督促行政機(jī)關(guān)及時改進(jìn)工作，另一方面，行政機(jī)關(guān)也可就司法建議落實過程中存在的問題與法院進(jìn)行討論，促進(jìn)司法建議的真正落實。

四、結(jié)語

行政訴訟司法建議制度是貫徹“能動司法”觀念的重要手段，我們應(yīng)在實踐中不斷完善該項制度，不斷增強(qiáng)司法建議的公信力，引入對法官的獎勵機(jī)制，加強(qiáng)法院與行政機(jī)關(guān)的良性互動。

[ 注 釋 ]

①李花.行政訴訟中的司法建議制度研究.市場周刊，2017(8).

②黃志勇，張萌萌.行政訴訟司法建議制度的困境與擴(kuò)展.中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2017(6).

③楊嬌.能動司法理念下行政訴訟司法建議探析.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2015(2).