城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探討

王海婷

中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510800

十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》，也是中央對宅基地的探索使用的一個重大舉措，學(xué)界對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論非常熱烈，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，需要保護農(nóng)民利益不受損害，又滿足了市場整合資源的訴求，只有對問題的現(xiàn)狀進行充分的調(diào)查研究，才能尋找出多方共贏的道路。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境

宅基地是農(nóng)民的根本，宅基地問題是現(xiàn)階段我國社會矛盾的焦點所在，我國特有的宅基地制度是社會主義改造之后形成的土地使用權(quán)與所有權(quán)相分離制度，而這個制度也在一定時期對我國廣大農(nóng)村起了一個很大的穩(wěn)定作用，但是隨著社會迅猛發(fā)展，現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，在解決現(xiàn)階段宅基地問題引發(fā)的矛盾中，顯得力不從心，這一點尤其體現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村上。

(一)城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在必要性與緊迫性

市場經(jīng)濟飛速發(fā)展，使得城市內(nèi)的土地資源變得稀缺，城市土地供應(yīng)不足嚴重影響了經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展要求城市用地向外擴張。城市向外擴張，首先是需要向城鄉(xiāng)結(jié)合部擴張，在很多城市中，城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)納入了城市發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，作為城市發(fā)展的后備力量。同時，宅基地制度限制了城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用率，引發(fā)了城鄉(xiāng)結(jié)合部臟亂差等諸多問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)是市場經(jīng)濟發(fā)展的必需品。其中首當(dāng)其沖的是將城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合城市發(fā)展用地。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

國家對農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押與向本集體外流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度?，F(xiàn)階段我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴禁炒賣土地的通知》等法律法規(guī)與管理規(guī)定，都十分嚴格限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。2015年8月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》中，雖然使宅基地制度改革試點工作向前邁進了一步，具有一定的積極意義，房地事實上的不可分離，必然會涉及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，且相關(guān)配套并沒有細化，使得可操作性不強。

(三)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿不高

一方面，宅基地房屋成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的主要收入。城鄉(xiāng)結(jié)合部除宅基地外的大部分土地被征收情況普遍，造成農(nóng)民失地，這些土地的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)以及其他職能。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的部分收入來源于集體經(jīng)濟分紅，同時隨著大量外來人員的涌入，租用大量農(nóng)民房，農(nóng)民將宅基地建高層用于出租，收取房租成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的主要收入；另一方面，宅基地是城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民最后的生活保障，如果失去宅基地，意味著農(nóng)民失去基本生存保障，又由于農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍不高，無職業(yè)技術(shù)等因素，農(nóng)民在就業(yè)方面沒有較好保障，很快會變成城市貧民，成為社會不穩(wěn)定因素。

(四)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)大量存在

盡管有中央明令禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，但事實上，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，如小產(chǎn)權(quán)房等涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易行為已經(jīng)大量存在，北京、上海、深圳、廣州等一線城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地出租、買賣情況普遍。更深層的是政府壟斷了宅基地的流轉(zhuǎn)，在政府、開發(fā)商、農(nóng)民之間，農(nóng)民天然處于弱勢地位，過往的經(jīng)驗中，在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益往往最得不到保障。雖然政府征地時需要對農(nóng)民作出補償，但往往與市場價格差距巨大，政府低價從農(nóng)民手中征收了土地，按市場價格出讓給開發(fā)商，從中獲得巨大經(jīng)濟利益，使得農(nóng)民對政府喪失信任。以致城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民更愿意將宅基地盡可能地以各種形式推向市場，以獲得較為接近土地市場價值的價格，用以保障自己的利益。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

立法層面保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的利益。國家實現(xiàn)了對土地的壟斷，城鄉(xiāng)結(jié)合部要實現(xiàn)城市化，要求集體土地必須國有化，只有通過政府，才能實現(xiàn)這一點。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)人需要在這場交易中，享受城市化進程中的收益。立法上需要將補償標準引入市場評估機制，補償標準參考實際市場價值。同時，農(nóng)民將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，失去了土地的保障，因農(nóng)民自身文化、技能等因素，還需要建立有力的社會保障機制，讓農(nóng)民無后顧之憂。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的探索

(一)構(gòu)建良好的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系

市場經(jīng)濟要求宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，現(xiàn)政策上，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件十分苛刻。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)地下交易普遍，很大程度上反映的是相關(guān)法律法規(guī)及管理制度的空白，構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的體系，直面現(xiàn)實中存在的問題，處理好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中各個環(huán)節(jié)，讓宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依，對穩(wěn)定農(nóng)村有很大的作用。

(二)加強宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記

確權(quán)工作是權(quán)利主體劃分，防患于未然的前提?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》建立了不動產(chǎn)登記制度，必然要將宅基地納入登記范圍，對宅基地使用權(quán)進行登記，能夠保障農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律效力，防止違規(guī)行為的發(fā)生。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，違建、亂搭建的現(xiàn)象十分嚴重，確權(quán)登記有利于政府管理及調(diào)控，減少流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，有利于合法合規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。

(三)建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場

土地歷來都是農(nóng)民的命根子，國家對農(nóng)民的重視體現(xiàn)在對農(nóng)民權(quán)利的重視，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，建立符合市場經(jīng)濟的土地交易市場，交易各方處于平等的地位，引入第三方土地評估機構(gòu)，用市場化的手段決定成交價格，規(guī)范市場的交易行為，使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，保障農(nóng)民財產(chǎn)利益，兼顧農(nóng)民的居住權(quán)。地方政府做好指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督工作，提供信息發(fā)布、簽約指導(dǎo)、價格評估等服務(wù)，做好“守夜人”的角色。

(四)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配制度

城鄉(xiāng)結(jié)合部由于處于城市邊緣，周邊地價高，而此時要求宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，變成適合城市發(fā)展用地，按現(xiàn)在征用宅基地使用權(quán)標準，農(nóng)民獲得的收益十分低，分配收益制度遵循初次基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于稅制的原則，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益歸于農(nóng)民所有，國家可以通過稅收等合理分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益。農(nóng)村集體內(nèi)部的分配，可以因地制宜，制定符合本地可持續(xù)發(fā)展的分配制度，可參照先進地區(qū)的做法，比如中山市的“5311”模式，即50%用于村民的社會保障安排，30%分配給村民，10%用于發(fā)展集體經(jīng)濟，其余10%用于集體經(jīng)濟組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時鼓勵村民將分配所得收益以股份方式投入，發(fā)展股份集體經(jīng)濟。

四、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部的地理位置特殊，是城市發(fā)展的潛力所在。社會進步一直在呼吁宅基地使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，這是一場影響深遠的改革，需要從有利于全局的角度考慮，適合我國發(fā)展需要。本文探討了城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，指出了現(xiàn)存的問題，提出了建議，設(shè)想了相關(guān)配套制度，希望可以為現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供參考。