淺析開發區的法律地位與開發區的政區化

徐 穎

安徽銅陵金橋經濟開發區管理委員會，安徽 銅陵 244000

一、開發區法律地位不明確

目前我國已經有一批發展成熟的開發區，在國家的支持下開發區的種類也從一開始的經濟特區擴大到技術產業區、出口加工區等。另外，國家打算發展一批省級的開發區。我國的開發區已從沿海擴展到內地，取得了很好的成果，有效發揮出示范、帶動作用，對內地開發區的發展有促進作用。但是，目前大部分開發區的法律地位不夠明確，導致開發區中存在種種問題。

開發區由于法律地位的不明確，導致開發區沒有明確的法律規定。目前涉及開發區的法律只有中央立法和地方立法。而兩者都沒有明確的法律規定。比如說《促進國家經濟技術開發區進一步提高發展水平若干意見的通知》、《國家高新技術產業開發區若干政策的暫時規定》等，這些政策只涉及到開發區的批準和發展，并沒有明確開發區的法律地位。

目前我國的大部分省以及市都設立開發區，提高區域的經濟效益。根據區域的特色和經濟發展情況制定相應的地方性開發區政區和職權條例。但是通過對這些條例的研究，這些條例都缺乏對開發區的定義，針對開發區所給出的界定也只有六個，比如說《河南省開發區條例》中“本條例所稱開發區，是指按規定批準設立的，有明確的地域界限，具備相應的基礎設施，實行國家和省賦予的優惠政策，相對獨立的經濟區域。條例中所提出的“經濟區域”并沒有表示明確的法律地位，而我國的憲法明確指出區域的定義是一定面積的地域、人口有憲法所明確授權建立的一級政權，目前其中所包含的區域并沒有開發區。普通行政區和民族自治區可以具體劃分為省、自治區以及直轄區等，在具有明確的法律地位的地方性政權中并沒有開發區。因此在我國的法律中開發區缺乏明確的法律定義。

正是由于開發區沒有憲法地位和明確的法律地位，所以管理開發區的機構也缺乏相應的法律地位。一般，管理開發區的管理機構稱之為管委會。地方政府為了提高當地的經濟效益，開放對開發區管委會的全面授權。導致開發區管委會機構像一級政府，實際過程中一直行使的權力也是一級政府的權力，但是在法律上并沒有規定開發區是一級政府，通過對條例的研究，地方政府將開發區的管委會稱為派出機構。

地方政府針對區域開展相應的派出機構，以便加強對行政區域的行政機構進行有效地管理，維持行政區域的正常運行。在地方政府的條例上派出機構擁有行政職能，但是在行政法中的地位還是不夠明確，其法律是除國家機構組織法以外的法律和規定，導致目前派出機構缺乏一部完整、高位階的法律進行管理。因此，缺乏明確的法律，我國出現各種形式的派出機構，但是從整體上看，我國的派出機構能夠直接針對行政區域的行政機構進行直接的管理，實際中擁有相應的行政職能，有效管理其他行政機構。比如說派出所。正是由于派出機構的類型復雜、多樣化，很難對它的法律地位進行明確的判斷。

二、開發區因法律地位不明確而產生的問題

我國是以憲法為主的國家，在各種復雜的法律關系中行政法律是媒介，有效結合其他法律。而開發區符合憲法的三要素，能夠以憲法為行政法律基礎。但是由于開發區缺乏明確的法律地位，在管理中存在很多的問題。

開發區沒有行政區代化碼。在之前的民政部所發布的《行政區代化碼編制規則》中明確指出開發區沒有在行政區區域中，不能編制開發區的代化碼。

開發區法律地位的不明確導致管委會缺乏相應的行政管理權力，其中最重要的土地使用權也受到相應的限制。而很多條例中賦予開發區一級政府的權力以及相應派出機構的土地使用權。但是根據《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的司法解釋》中提出開發區管委會只是作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權，因此，開發區沒有土地使用權。

開發區管委會沒有行政執法主體的資格，根據《關于國家高新區管理體制的調研報告》中提出的“大部分高新區仍缺少行政執法的主體資格”，根據對開發區的實地考察可以發現，目前的開發區都沒有完整、有效的行政執法體系，這對開發區的經濟建設、合法管理、工作效率以及保護高新區的合法效益上都有所不利。

我國目前所設立的開發區中都有相應的行政管理機構，比如說法院、檢察院等。但是根據我國的憲法條例，開發區缺乏相應的行政區劃。因此開發區沒有合法的法律權力建立行政機構。所以開發區在法律規定上來說建立行政機構是不合法的。因此，開發區所建立的行政機構缺乏法律效應，不屬于我國法律管轄的行政機構。

管委會的行政主體地位不明確。管委會本身上存在主體法律地位的不明確性，導致管委會缺乏明確的行政權力。比如高新區管委會變更政府的文件是否有法律效力就是常見的問題。很多開發區用戶由于沒有戶籍，導致商品房銷售不佳。居住在開發區商品房的用戶由于沒有穩定的開發區戶口或者無法辦理開發區戶口，通常不會選擇廢除以往的戶籍，導致居住在開發區的用戶一般使用的戶口都是城區戶口，這對公安部門的工作有所不利。

三、政區化是開發區發展的方向

我國的開發區都是從經濟十分落后的村莊所發展起來的，通過政府對開發區開發的優惠政策、資金投入以及分配基礎設施，鼓勵企業落戶，才讓這些開發區得到有效的發展，提高當地的經濟水平。目前開發區都已經具備完整的城市基礎設施以及大量的人口。但是開發區在很多人看來是過渡性的策略，開發區法律地位的不明確與開發區的過渡性有很大的聯系，而開發區進入成熟的階段，將會出現很多問題。因此，針對開發區法律地位不明確的問題，應該先解決開發區的地位問題，解決自身的尷尬地位。將開發區通過憲法程序轉變為一級行政區，并賦予相應的憲法地位，才能讓這些行政機構真正合理化。從憲法的角度來看，開發區建立政權組織，才能讓法院、檢察院等行政機構行使真正的權力，從而達到依憲治國的根本要求。同時很多開發區的發展也需要擺脫特殊經濟區域的地位，擁有法律效力。我國也有少數的國家級開發區在政區化的道路上行走，尤其是廣州開發區。由于廣州開發區在發展過程中由于法律地位不明確出現種種問題，最終廣州市將單純的經濟功能區轉變為新城區。因此，為了快速提高開發區的發展，加強開發區的合法行政管理。我們應該朝著開發區政區化的方向進行研究，通過對開發區的結構和行政行為調查，由于開發區缺乏明確的法律地位，在發展中遇到很多的法律問題。因此，開發區的政區化可以有效緩解這些現象。我們應該進一步明確開發區的法律地位，讓開發區更加合理化。