淺議行政處罰與公益訴訟的關系模型構建
——以公益保護為視角

陳 征

天津市武清區人民檢察院，天津 301700

法律對社會的控制離不開對利益的調整，而法律對利益的調整機制又是通過將利益要求轉化為權利，并把它們及相對應的義務歸諸于法律主體，以及通過設置權利和義務的補救辦法(懲罰、賠償等)來實現的。

一、行政處罰，難以完全勝任保護公益的需要

在政府保護公益的諸多手段中，以行政許可、征收、處罰、強制等方式直接影響相對人權利和義務的行政行為是最為直觀和有效的。這就使得政府在保護公益的過程中，過于倚重行政行為，尤其是以剝奪或者限制相對人利益為手段的行政處罰。

(一)多元化的執法主體權責交叉重疊，效能低下

按照《行政處罰法》的規定，行政機關和法律、法規授權或者委托的組織具有行政處罰權。行政處罰權按照領域或者環節分散在不同的執法主體中，容易造成爭功諉過的情況，有利益的時候會一擁而上，最大程度地行使處罰權限，會造成重復執法，增加相對人的負擔。

(二)缺乏外部監督，執法主體以罰代管現象嚴重

行政處罰是執法主體進行社會管理的手段，然而在缺乏外部力量監督制約的情況下，執法主體只考慮地方或者部門的局部利益，以罰代管，而不從源頭上杜絕此類行為。究其原因主要有兩點：一是執法主體受利益驅動，將行政處罰視作增加經費來源和業績表現的手段，二是執法主體也會受地方政府或者利益集團的干擾，難以嚴格執法。

(三)行政處罰難以獨力修復被破壞的公共利益

行政處罰不僅是對侵犯公共利益行為的懲戒和威懾，還應該承擔起修復被破壞的公共利益的功能。然而，從現實情況來看，單獨地運用以罰款為主的行政處罰既無法通過增加違法成本制止相對人進一步侵犯公益，也無法運用罰沒所得完全修復被破壞的公益。

二、公益訴訟，對正義的二次恢復

對正義的恢復是行政處罰存在的正當性基礎之一，但是由于功能上的先天不足和執行過程中的掣肘走樣，行政處罰已經難以完全勝任保護公益的需要，所以有必要尋求新的途徑用以替代或者補充行政處罰。

(一)行政處罰和公益訴訟代表的法律關系不同

行政處罰是一種行政行為，代表的是行政主體與相對人之間存在的行政法律關系。行政法律關系是隸屬型的法律關系，行政機關與當事人之間是命令與服從、管理與被管理的關系，行政機關居于主導地位。公益訴訟則是一種司法行為，雙方當事人享有平等的訴訟地位，可在法庭上進行充分的辯論。

(二)行政處罰和公益訴訟的救濟方式和程序不同

根據《行政處罰法》的規定，如果當事人因侵犯公益受到行政處罰時，可以申請復議或者提起行政訴訟，與行政處罰行為有利害關系的人也可以提起申請復議或者提起行政訴訟。公益訴訟雖然有行政公益訴訟和民事公益訴訟之分，但是區別只在于被告的主體身份不同，訴訟雙方當事人不僅可以對未生效的判決和裁定提出上訴，還可以就已經生效的判決和裁定向檢察機關申請抗訴。

(三)行政處罰和公益訴訟對公益保護的程度也有所不同

行政處罰和公益訴訟的提起都是以對公益訴訟已然發生的侵害或者產生的危險為條件的。但是，行政機關作出的處罰決定必須嚴格貫徹“處罰法定、過責相當”的原則，只能以作出行政處罰時公益受損的程度為判定相對人責任的依據。而公益訴訟的請求范圍則遵循權利處分原則，也就能夠更加充分地修復受損害的公共利益。

三、構建行政執法與公益訴訟關系模式設想

公益訴訟可以有效地解決因違法行為或者權力濫用而導致公共利益無人維護的尷尬局面，筆者現就構建行政處罰與公益訴訟的關系模型應遵循的原則提供以下建議：

(一)訴訟謙抑原則

如同不能對公益的保護完全寄望于行政手段一樣，公益訴訟也不能一勞永逸地解決公共利益無人維護的困局。公益訴訟應當作為行政處罰之后的第二道防線，那么就應該首先發揮行政處罰高效、權威的優勢，盡快恢復受損的公益，對于行政處罰難以彌補損失或者行政機關怠于行使職權的，可以再行提起或者直接提起公益訴訟。

(二)訴訟支持原則

行政處罰與公益訴訟都是以保護公共利益為出發點和落腳點的，所以兩者之間應該是共生互補，而不是矛盾對抗。公益訴訟可以完善行政處罰的不足，行政處罰也應支持公益訴訟的開展。顯然，作出行政處罰的行政主體無論是對事實問題的調查取證和對法律問題的分析判斷方面都更具專業性，也應對其他主體提起的公益訴訟予以支持，如證據移送、出庭作證、協助執行等。

(三)訴訟執行優先原則

行政處罰和公益訴訟都是以追究法律責任作為保護公共利益的手段，當針對同一侵權行為同時提起行政處罰和公益訴訟時，往往會出現法律責任的競合問題，如行政處罰對侵權人處以罰款，公益訴訟則要求侵權人進行經濟賠償。公益訴訟的法律責任側重于對受損公共利益的修復和補償，而行政處罰的法律責任則側重于對破壞秩序行為的制裁和懲罰，所以當出現法律責任競合的時候，應當優先執行公益訴訟的法律責任，以最大化地修復受損害的公共利益。