拉薩歷史文化街區保護的立法建議研究*
——以八廓街為例

魏子豪

西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000

歷史文化名城歷史街區的法律保護是歷史文化名城保護過程中提出的重要現實問題。保護歷史街區就是保護歷史的記憶，就是保護城市的特色，就是保護城市的文脈，就是保護旅游資源。習近平指出：“我們要堅持道路自信、理論自信、制度自信，最根本的還有一個文化自信”。那么，何謂文化自信？文化自信是一個民族、一個國家以及一個政黨對自身文化價值的充分肯定和積極踐行，并對其文化的生命力持有的堅定信心。堅持文化自信就要保護我國優秀的傳統文化，而對歷史文化街區的進行保護，就是增強中華民族文化自信的具體方法之一。

一、八廓街歷史文化街區的歷史與現狀

拉薩于1982年就被評為歷史文化名城，八廓街于2009年第一屆中國歷史文化名街評選中就成功入選。八廓街距今歷史已有1300余年，它的起源與大昭寺有著不可分割的關系。公元6世紀，松贊干布決定修建大昭寺，大昭寺最初的目的就是使其成為佛教中心。為了監督工程的進度和質量，松贊干布親率大臣在渦湯湖附近住下。而人們出于敬畏心理，開始在附近修建宿舍商鋪等建筑以供松贊干布一行人居住。正因為有需求才會有發展，大昭寺建成后，前來朝拜的人眾多。有的人干脆在這落了腳，相繼出現了更多的商鋪和住宅。人類活動越來越繁榮，因此，隨著大昭寺的發展，八廓街的規模也逐漸擴大，經過上千年，演變成了現在的樣子，一直保留至今。現在八角街成為了拉薩市著名的轉經道和商業中心，所以在重大宗教節日時，這里可謂是人山人海。

八廓街是由八廓東街、八廓西街、八廓南街和八廓北街組成多邊形街道環，周長約1000余米，街內岔道較多，有街巷35個。八廓街屬城關區八廓街辦事處，下轄4個居委會，199個居民大院。這里居住著很多藏族民眾，是藏式傳統民居的集中區，同時有著千逾從事經商的人口，在街道兩旁開設商鋪，經營著各式各樣的具有西藏特色的手工藝品。

歷史文化街區保護的目標是要在歷史及本身環境的基礎上發展，使地區重新獲得活力，即是在保持原真的基礎上還要賦予其新生，歷史文化街區有歷史性的因素，但是發展至今，居住人口依然還生活在街區中，人類活動才能賦予建筑活力。所以，對街區的保護，不能單純拘泥于保護“死物”上，也應該考慮人這一活的素，例如，空間結構，街道寬度是否適應如今的居住人口，市政設施的供應和需求比，街區本身自然和人為可加工的關系，難以改變的就努力保護，不適應現在的發展的也要采取相應的措施，這才是所謂的“新生”。

二、八廓街歷史文化街區現行立法保障之瓶頸

目前對于八廓街的法律保護只要是1982年的《中華人民共和國文物保護法》和2013年的《拉薩市老城區保護條例》兩部法律法規，在實際考察以及與其它歷史文化街區保護方法的對比中發現了以下兩點不足：

其一、《拉薩市老城區保護條例》第六條規定“拉薩市人民政府設立老城區保護機構，老城區保護機構為拉薩市人民政府派出機構，負責老城區保護和管理工作。拉薩市發改、財政、文物、國土資源規劃、住房和城鄉建設、公安、消防、民族宗教、市政市容、旅游、環保、工商、商務、交通運輸、林業綠化等主管部門和城關區人民政府按照各自職責，做好老城區的保護、管理和利用工作。”但是在實際調查中發現，一些被居民反應上去的問題遲遲得不到解決，其原因就是各個部門具體責任分工不明確，不規范，出現了你推我、我推你的“踢皮球”現象，這對八廓街的保護工作增加了很大的難度。

其二、《拉薩市老城區保護條例》第十四條規定“未經老城區保護機構批準，不得擅自修繕、改造老城區內的建(構)筑物。老城區內傳統建(構)筑物、古建大院的管理、維護和修繕由所有權人負責。對影響老城區市政市容和行人安全的危舊傳統建(構)筑物及危險建(構)筑物，老城區保護機構應當組織鑒定，確需整修的由所有權人予以整修。所有權人在維護、修繕、整修過程中確有困難的，按照有關規定給予補助。尚未申報或未公布為文物保護單位，但具有一定文化、歷史、紀念意義的古建大院，參照《中華人民共和國文物保護法》規定進行管理。”這項規定使在歷史文化街區居住的居民失去了對其私有的財產進行改造、新建等權利。一些居民想要對自己的住房進行房屋改造，就必須要將改造方案上交老城區保護機構審核，這時就出現了個人需求與國家需求的沖突。在多次審核不過，協商失敗時，有些居民就私自對自己的住房進行了改造，使其生活更加便利，居住環境更加舒適。但是這種做法已經違反了此項規定，而且這種私自的改造沒有政府的監督，其質量得不到保障，這又給居民自身的生命安全留下了隱患。此外，條文所提到的所有權人并不明確。在八廓衠區，50余處古建院落產權錯綜復雜，管理權、產權、使用權歸屬于不同的人。而且，八廓街區中存在著不少租賃房屋和私人購買的房屋。這樣的話，導致的局面就是產權多元化，產權關系錯綜復雜，而且居住人口多樣，需求也就多樣。

三、新時期八廓街歷史文化街區法律保障的建議

針對八廓街上述兩點現存問題，分別提出以下兩點建議以期助益解決：

其一、規范管理體制，做到權責明確。出臺《拉薩市老城區護條例》的相關解釋，在解釋中應明確各個部門的職能，杜絕出現“由相關部門解決”，要做到“職能到部門，責任到人”這樣才能防止出現你推我、我推你的“踢皮球”現象，而且還能最大限度地實現科學配置，防止因職能重疊而發生的社會資源浪費。產權方面可由政府出面購買的方式收回，統一管理，理順體制，對其中的古建大院進行評估，建立檔案，確定保護名錄，并且設立保護標志，確定重點保護對象。

其二、民族地方立法應處理好個人需求和國家需求的關系。建議頒布《拉薩市老城區房屋改造規范條例》，在該條例中明確出房屋使用權人或所有權人可以進行私自改造的范圍，需進行審核才可以改造的范圍和禁止改造的范圍。給予在歷史文化街區生活的人一定的權利，在保障國家需求的前提下最大限度的滿足個人需求。此外，政府參與歷史文化街區保護的有效途徑便是開發從而進行保護，其所獲得的經營收入不但可以直接投到對文物的保護中去，還可以帶動地區的經濟發展，開發經營所依賴的資源基礎便是古建筑、古文物及土地，而這樣一來必然會使當地的居民積極的參與到文化遺產的保護中去。所有要在條例中明確補償制度，做到所有的政府開發補償都有法可依且補償方案明確。