建設遼寧省法治化營商環境研究及建議

劉 莉

遼寧省政府法制研究中心，遼寧 沈陽 110032

習近平總書記敏銳把握遼寧經濟社會發展的主要矛盾，做出了要建設好投資、營商等軟環境的重要批示，為遼寧全面振興指明了正確方向和根本遵循。近年來，遼寧省認真落實習近平總書記關于建設好投資、營商等軟環境的重要批示，成立了由李希書記、陳求發省長擔任組長的省軟環境建設工作領導小組，以優化營商環境為重要抓手，以《遼寧省優化營商環境條例》(以下簡稱《條例》)為法治保障，以優化營商環境建設年為重要號角，大力營造良好的營商輿論氛圍，全省優化營商環境初見明顯成效。

一、營商環境與法治環境概念研究

營商環境是市場經濟的必然產物，而市場經濟的管理規則是法治。黨的十八屆四中全會指出：社會主義市場經濟本質上是法治經濟。黨的十八屆五中全會強調，要“完善法治化、國際化、便利化的營商環境”。現期營商環境發展過程中存在一些突出問題，需要營造優良穩定的法治環境。

法治具有權威性高、強制力大、穩定性長等顯著特點，它對市場主體的收益獲得、產權保障、長遠利益保護等具有不可替代的特殊作用，也必然對營商環境產生巨大而深遠的影響。實踐中要落實好優化營商法治環境工作，清晰掌握營商環境概念、法治環境定義非常重要。

營商環境的基本概念，迄今并沒有法定的定義，我省《遼寧省優化營商環境條例》(以下簡稱《條例》)也沒有做定義。目前，比較普遍采用的是世界銀行對營商環境的定義：“指企業在開設、經營、貿易活動、納稅、執行合約、關閉等，遵循政策法規所需要的時間和成本等條件”①。世界銀行在這個定義基礎上，確定了可比較、可量化的十項重要評價指標，包括開辦企業、施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、投資者保護、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產等十項重要評價指標，是以市場主體經歷的“誕生、成長、消亡”各個階段來評價營商環境。各個區域市場主體與社會管理主體都是在依法的前提下，努力營造遵循政策法規或法制的時間比較優勢和經濟成本比較優勢，充分表明了法治在營商環境中的極端重要地位。

法治環境的基本概念：指全社會主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環境。它對生產力的發展起著維護、保障、促進、規范和鞏固的作用，是生產力重要組成部分。落實依法治國基本方略，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，必須堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等的有機融合。

營商法治環境，目前也沒有權威的評價標準。通過學習習總書記系列重要講話，學習黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，學習營商環境相關法律法規，可以理解體會其評價標準：一是法治理念深入人心，并在黨的領導下全面落實到營商環境之中。司法質量、司法效率、司法公信力不斷提升。二是落實發展新理念，以良性創新和加強協調性的思維，及時修改完善、研究制定出臺急需彌補的缺位、錯位和不協調的法律法規及其法律釋義等，提高法律的指導性、針對性和可操作性。三是政府權力受到憲法和法律的制約，“法治政府”不斷優化，加強落實保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管②的法律法規，并科學細化制定相關法規及其配套細則。四是黨的政法機關對司法工作的制度化監督應列入司法體制改革的重要內容，黨的紀檢監察監督、人大常委會對執法的監督、政協的民主監督、檢察機關的司法監督、政府司法專業部門的監督、政府法制部門的監督、政府營商監督部門的專業監督、司法部門內部的監督、市場主體的民主評議等，都需要進一步精準高效和落到實處。

二、《遼寧省優化營商環境條例》貫徹實施過程中發現的問題及現象

《遼寧省優化營商環境條例》是我國首部優化營商環境的省級地方法規，體現了省委、省政府先進的施政理念，從省級立法的戰略性高度，突顯我省優化營商環境的堅定決心。

(一)《遼寧省優化營商環境條例》的特點

一是平等，不得限制外來企業、外地商品進入本地市場；二是服務，水、電等特定行業不得強迫企業接受不合理條件；三是信用，建立信用信息檔案，提供免費查詢服務；四是審批，企業設立登記、變更登記、名稱核準均有具體辦結時間，還規定了一些簡易程序；五是檢查，未經批準，不得開展檢查；六是收費，清單之外無收費，罰繳分離。

《條例》對政府工作人員在構建公平公正營商環境中的行為進行了約束，“限時辦結”、“權力清單”、“簡政放權”、“上門服務”等方面的條款，不僅能為企業“減負”，還能幫企業“增效”。對政府部門和政府工作人員違反本條例、損害營商環境的行為明確追責制，保障企業的合法權益。

(二)《條例》實施中發現的典型問題

一是簡單機械執行規定問題。對于一些制度沒有規定的，在事實上合情合理的，對企業生存發展至關重要的，直接服務于企業的，某些部門卻事無巨細、處處都“依法依規”。

二是執行規定“走上限”問題。我省的政策環境中還存在“向下”傾向現象，當面臨政策選擇和政策創新的問題時，習慣于或偏向于選擇那個政策風險最小、政策創新最少、政策福利最少的方案。在涉及到審批、處罰等一些具有自由裁量權的行政事項時，個別部門和工作人員，往往就高不就低，目的是給自己一個寬松的時限和免責的前置，不考慮企業的真正需求和利益，嚴重抑制了市場的活力，限制了企業的發展。

三是存在打擊報復現象問題。在企業投訴過程中，打擊、報復、威脅投訴人、舉報人、辦案人、證人及其他相關人員的情況時有發生，影響極其惡劣。在反映問題時，企業普遍不敢維護自己的合法合理利益，甚至不敢透露自己的真實身份，嚴重阻礙營商環境建設發展。

三、優化遼寧營商法治環境建設對策建議

(一)進一步解放思想，加快政府自身機制建設

1.建設遼寧省政府清單網，專門公示省、市、縣(市、區)政府權力清單、責任清單、收費清單以及各級行政部門重點領域政務公開清單等，通過提供咨詢、查詢、反饋、投訴等服務，對政府部門的行政行為進行約束，真正做到“清單之外無權力”、“清單之外無收費”，明確清單網之外的權力、收費，企業、群眾有權拒絕。

2.積極拓寬投訴渠道，打造全方位營商環境投訴體系。建立省、市、縣三級營商環境投訴體系，明確投訴電話、投訴網站和投訴郵箱，在電視、報紙、網站等主流媒體進行長期滾動公開，做到應知盡知。積極拓展微博、微信等新媒體投訴渠道。發揮好人大依法監督、政協民主監督和新聞媒體的輿論監督作用，推動營商環境監督員認真履行監督職責，積極采納“民心網遼寧軟環境在線”平臺群眾反映突出的典型案例。

3.創新監管方式。營商環境建設工作是一項具有開拓性、探索性的新任務，如在推進“零收費”、“綜合執法”等改革和體制機制創新中，因沒有先例、缺乏經驗，可以視情節給予干部適度的“試錯權”。各級干部管理部門應制定相應的營商環境工作容錯糾錯機制，激勵干部大膽改革創新，勇于擔當作為，推動營商環境建設工作取得新突破。

(二)建立長效機制，深入貫徹落實《條例》

1.專項巡查常態化，保持持續性

專項巡查工作，可以通過督促檢查發現各級政府、各相關部門在營商環境建設中存在的突出問題，總結經驗，提供工作遵循。將專項巡查工作制度化、常態化，制定切實有效的巡查方案，各地區每半年應對下級開展一次《條例》貫徹落實專項巡查，各部門每年應對本系統開展一次專項巡查。

2.深入開展專項整治，建立臺賬管理制度

把專項整治作為優化營商環境的重要突破口，建立典型案例臺賬，各級政府均要建立本級臺賬，下級臺賬納入上級臺賬管理。做好典型案例辦理，既要清理問題存量，又要控制增量，對需要解決的主要問題制定詳細的工作計劃和整改方案，確定責任人和整改時限，已解決的典型案例經反映問題的企業或群眾簽字確認后方可銷號。

3.加大公開曝光力度，強化追責問責

我省已曝光一批破壞營商環境典型案例，不僅給了各級政府和相關部門施加了壓力，督促政府部門主動作為、迅速整改，也表達出我省敢于直面問題的態度和決心，提振了企業家信心。下一步，各級政府要建立曝光處理機制，加大典型案例曝光力度，建立曝光案例的跟蹤、反饋、處置、問責和移交制度等。

發揮追責問責警示教育作用。一是嚴格執行行政首長問責制、行政責任過錯追究制，切實解決執行能力遞減的問題，確保政令暢通；二是對于本地區、本部門、本系統出現的營商環境問題視而不見、整治不力的，要對主要負責人、分管負責人及相關責任人進行約談和問責；三是對群眾反映強烈、問題嚴重、整改不力的單位和個人，及時做出處理；四是對拒不整改、消極對抗、影響惡劣的，省營商環境監督部門要會同紀委、監察、檢法等部門聯合辦理；五是對打擊報復企業的，不管是誰，不管有沒有后果，只要證據確鑿，包括言語威脅，都要依法依紀嚴肅處理。

(三)進一步完善營商環境規制體系建設，健全司法制度

進一步完善涉及營商環境的規制體系，尤其要加強程序性規制建設，全面及時清理不合時宜甚至阻礙法治化營商環境建設的法規規章。在進行社會誠信體系建設、市場秩序建設、知識產權保護、構建和諧勞動關系、依法行政效能提升等方面的立法時，要充分考慮服務建設營商環境，保障規則公平、機會公平和權利公平。

針對法院判決關聯跨區域協助執行人的法院執行裁定書執行難問題，研究在更高的省以上層面進行裁決，或由國家最高法院提出指導意見，由第三方法院裁決，以避免各區域內因素的影響；研究制定法院罰款受益人為私人的情況，以受益人的新意愿作為類似于民事主體撤訴的決定性法律制度。法院一審判決與上訴判決賠償額差別巨大導致執行難時，研究探索上級法院再裁決，或實行公開公示等。

在遼寧全面振興正面臨著爬坡過坎、滾石上山的關鍵時期，遼寧改革、發展與穩定大局，迫切強烈呼喚優化全省營商環境及其法治環境建設，以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，以推進司法體系改革為動力，不斷增強營商法制環境思維，優化遼寧營商法治環境。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]世界銀行.2017年營商環境報告：人人機會平等，(2016-10-24).

[2]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“二、(四)加強重點領域立法”，2014年10月23日經中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過.