全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋專門機(jī)構(gòu)設(shè)置芻議

王金龍

華東政法大學(xué)，上海 200042

我國(guó)法律解釋的權(quán)力機(jī)構(gòu)是全國(guó)人大常委會(huì)，目前法律解釋的工作機(jī)構(gòu)是全國(guó)人大常委會(huì)法工委。根據(jù)《立法法》47條第1款前半段規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究擬訂法律解釋草案”，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)承擔(dān)了法律解釋的草案的研究、起草等工作。我國(guó)目前的法律解釋工作并不盡如人意，存在解釋畸少，影響力較低，不能滿足司法需求等缺陷。

不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立統(tǒng)一釋法機(jī)構(gòu)，但是對(duì)如何設(shè)置這個(gè)統(tǒng)一的釋法機(jī)構(gòu)存在不同看法。陳金釗教授認(rèn)為，“按照法治國(guó)家的習(xí)慣做法，我國(guó)也應(yīng)該明確一個(gè)解釋機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)一解釋法律。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以是叫做憲法法院、大法官會(huì)議、憲法委員會(huì)、相對(duì)獨(dú)立于法院系統(tǒng)的最高司法院等。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，可以考慮由最高法院行使統(tǒng)一的司法解釋權(quán)，可責(zé)成大法官會(huì)議專司統(tǒng)一的法律解釋權(quán)。”①王晨光教授則建議將“審查和立法解釋工作相結(jié)合，委托人大法律委員會(huì)或法工委集中匯總需要進(jìn)行立法解釋的提案和請(qǐng)求，經(jīng)整理后送交在人大法工委或常委會(huì)中設(shè)立的一個(gè)常設(shè)的專家性法律解釋委員會(huì)，由它負(fù)責(zé)對(duì)需要解釋的法律問(wèn)題提出初步意見(jiàn)，然后報(bào)常委會(huì)討論決定。”②此外，部分學(xué)者關(guān)于憲法解釋機(jī)構(gòu)想法也可供借鑒，如有學(xué)者認(rèn)為，“充分挖掘憲法文本當(dāng)中蘊(yùn)含的規(guī)范資源，將憲法第67條第(1)項(xiàng)的專門授權(quán)解釋為允許在全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)其成員在常委會(huì)委員當(dāng)中選任的專門憲法解釋機(jī)構(gòu)，并賦予該機(jī)構(gòu)獨(dú)立且完整的決定權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)立法主體與專門憲法解釋主體在物理形態(tài)上的相對(duì)分離，也不失為可行之舉。”③

一、法律解釋專門機(jī)構(gòu)的四種設(shè)置模式

世界范圍內(nèi)法律解釋的主體約有三類：立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專門的法律解釋機(jī)關(guān)。基于我國(guó)憲法和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)法律解釋的權(quán)力屬于立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大常委會(huì)。但由于全國(guó)人大常委會(huì)職能龐雜，仍然需要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的輔助才得以進(jìn)行。2018年2月28日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，“健全人大組織制度和工作制度，完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，更好發(fā)揮其職能作用。”學(xué)界已有設(shè)立專門的法律解釋機(jī)構(gòu)的建議，但對(duì)設(shè)置的具體方式存在不同意見(jiàn)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律機(jī)構(gòu)架構(gòu)，對(duì)法律解釋專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置，存在四種可能的方案。

第一種模式：維持現(xiàn)有模式，由法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)法律解釋的研究、起草、審議，但基于法制工作委員會(huì)工作壓力，在法制工作委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置一個(gè)“法律解釋室”，與其現(xiàn)有的辦公室、研究室、刑法室、民法室等并列，作為法制工作委員會(huì)內(nèi)部職能特定的辦事機(jī)構(gòu)。但是相關(guān)法律解釋草案要交憲法和法律委員會(huì)審議。第二種模式：在法律委員會(huì)下面設(shè)置專門的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)法律解釋的研究、起草、審議工作，由憲法和法律委員會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)法律解釋草案的審議。第三種模式：維持現(xiàn)有模式，由法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)法律解釋的研究、起草、審議，但基于法制工作委員會(huì)工作壓力，在法制工作委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置一個(gè)“法律解釋室”，與其現(xiàn)有的辦公室、研究室、刑法室、民法室等并列，作為法制工作委員會(huì)內(nèi)部職能特定的辦事機(jī)構(gòu)。但是設(shè)立專門的法律解釋委員會(huì)負(fù)責(zé)法律解釋草案的審議。第四種模式：設(shè)立法律解釋委員會(huì)，作為專門的委員會(huì)之一，并同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的專門的辦事機(jī)構(gòu)。但法律解釋委員會(huì)究竟是采用由人大代表構(gòu)成的專門委員會(huì)的模式，還是采用全職人員構(gòu)成的法制工作委員會(huì)模式，還是如部分學(xué)者建議的“專家性質(zhì)的”委員會(huì)的模式，仍需要討論。目前在全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部有兩種新增機(jī)構(gòu)模式可以考慮，一種是由全職公務(wù)員組成的辦事機(jī)構(gòu)模式，可以稱為“法工委模式”，另一種是成員由人大代表充任的專門委員會(huì)模式。專門法律解釋機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取哪種模式為優(yōu)，需要了解這兩種模式的利弊。

二、“法工委模式”與“專門委員會(huì)模式”的比較

法律委員會(huì)與法制工作委員會(huì)模式兩者差異在于：一是法律地位不同。法律委員會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，閉會(huì)期間接受全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；法工委是人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。單就人大內(nèi)部設(shè)置的架構(gòu)來(lái)看，人大常委會(huì)與各專門委員會(huì)之間并不存在上下級(jí)關(guān)系(至少在開(kāi)會(huì)期間是如此)，閉會(huì)期間人大常委會(huì)對(duì)各專門委員會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”，更近似于“統(tǒng)率”的意思，和某一機(jī)構(gòu)對(duì)下設(shè)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)存在區(qū)別。法制工作委員會(huì)與法律委員會(huì)不同，它僅僅是人大常委會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，與人大常委會(huì)存在上下級(jí)關(guān)系。因此，法律委員會(huì)的法律地位要高于法工委。二是組成人員身份不同。法律委員會(huì)的成員由同級(jí)人大代表組成，其中有相當(dāng)?shù)奈瘑T還是同級(jí)人大常委會(huì)的委員，多為兼職；法工委的組成形式不是委員制，而是按相應(yīng)的行政級(jí)別由人大常委會(huì)任命產(chǎn)生的。其組成人員有的是同級(jí)人大代表，多數(shù)不是同級(jí)人大代表，但是他們都是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的行政工作人員，他們是專職的而不是兼職的。三是工作方式不同。法律委員會(huì)采用委員制，由主任委員、副主任委員和委員組成。法律委員會(huì)內(nèi)部各成員之間是平等的關(guān)系，在決定相關(guān)事項(xiàng)上具有相同的權(quán)力。它的本質(zhì)上“委員制”，集體決定、集體負(fù)責(zé)。法制工作委員會(huì)內(nèi)部則類似于行政單位，是領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。四是法定權(quán)限不同。法律委員會(huì)的職責(zé)是在本級(jí)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案等。五是價(jià)值取向不同。委員制體現(xiàn)民主精神，有利于反映各方面的意見(jiàn)和集思廣益，也有助于防止和克服舞弊現(xiàn)象。但如果運(yùn)用不當(dāng)，也可能出現(xiàn)職責(zé)不清，決策遲緩，行動(dòng)不力等現(xiàn)象。這些弊端也已經(jīng)體現(xiàn)在現(xiàn)有的專門委員會(huì)的工作中。法律工作委員會(huì)按照行政機(jī)構(gòu)組織，效率優(yōu)先。

兩種組織模式各有利弊。專門委員會(huì)的組成人員均為人大代表，符合民主等價(jià)值。但人大代表目前都為兼職，時(shí)間上不能保證。法制工作委員會(huì)的模式，則勝在人員均為全職，且專為相應(yīng)工作設(shè)立，在時(shí)間和專業(yè)性上均有保障。有鑒于此，考慮到法律解釋的工作量，應(yīng)該設(shè)置成員為全職的法律解釋專門機(jī)構(gòu)，或者如果設(shè)置專門委員會(huì)性質(zhì)的法律解釋專門機(jī)構(gòu)，要為其配備相應(yīng)的全職的辦事機(jī)構(gòu)。

三、法律解釋專門機(jī)構(gòu)設(shè)置具體建議

法律解釋專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置，首先要考慮在專門委員會(huì)模式和法工委模式之間進(jìn)行選擇這一問(wèn)題。如果是在法工委中設(shè)立，則相當(dāng)于認(rèn)同現(xiàn)有工作模式，不過(guò)是做人力上的補(bǔ)充。如果是在常委會(huì)下設(shè)立，則有兩種設(shè)立模式，一種是“法工委模式”，即設(shè)置一個(gè)與法制工作委員會(huì)并列的常設(shè)性的辦事機(jī)構(gòu)，專司法律解釋，以應(yīng)對(duì)大量的法律解釋工作。這種設(shè)置模式與在法制工作委員會(huì)下面假設(shè)專門的法律解釋機(jī)構(gòu)并無(wú)區(qū)別。另外一種則是設(shè)置一個(gè)專門的委員會(huì)，但如果專門委員會(huì)成員由人大代表充任，則仍應(yīng)當(dāng)配置相應(yīng)的專門辦事機(jī)構(gòu)；如果不設(shè)置配套的專門辦事機(jī)構(gòu)，則恐怕仍要依賴法制工作委員會(huì)承擔(dān)前期工作。

較為理想的設(shè)置模式是設(shè)置一個(gè)專門的法律解釋委員會(huì)，成員由人大代表充任，承擔(dān)相應(yīng)的法律解釋草案的研究、擬訂、審議工作，但是為其配備相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)前期的研究、草擬工作。這樣做的理由是：一是符合我國(guó)憲法關(guān)于法律解釋權(quán)的安排，二是抽象解釋具有立法屬性，由立法機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行解釋，具有合理性；三是法律解釋作為與法律具有同等效力的法律文本，不宜由全國(guó)人大法工委這樣的工作機(jī)構(gòu)作出，至于人大法工委在法律解釋的起草過(guò)程中提供幫助與否，這仍然是人大內(nèi)部的具體工作機(jī)制，最終發(fā)布的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是人大常委會(huì)下設(shè)的專門委員會(huì)；四是能較好地結(jié)合專門委員會(huì)的民主做法，同時(shí)避免專門委員會(huì)效率低下的問(wèn)題。此外，從完善人大專門委員會(huì)設(shè)置的角度來(lái)看，這樣做還有一個(gè)好處，就是能平衡目前法制工作委員會(huì)工作量過(guò)多的問(wèn)題，“適當(dāng)調(diào)整和增加全國(guó)人大專門委員會(huì)的設(shè)置，解決工作量分布不均問(wèn)題”④。

2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定，憲法第七十條第一款中的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”。全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀3月11日在回答有關(guān)記者提問(wèn)的時(shí)候表示，“黨的十九大明確提出了加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查，維護(hù)憲法權(quán)威，也是有利于完善全國(guó)人大專門委員會(huì)的設(shè)置。全國(guó)人大專門委員會(huì)的設(shè)置在憲法第70條第一款中有明確的規(guī)定。這個(gè)修改內(nèi)容也有利于加強(qiáng)憲法的實(shí)施和監(jiān)督工作。”⑤據(jù)此推斷，將來(lái)關(guān)于憲法的解釋相關(guān)工作將交由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)。考慮這一人大變革，重新衡量可能性的話，前述方案實(shí)現(xiàn)的可能性反而較小。“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”，事實(shí)上涵納了“憲法委員會(huì)”的想法，其作為專門委員會(huì)的定位也接近有關(guān)專家建議中的定位。如果憲法解釋相關(guān)工作都由憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)，未設(shè)置專門的“憲法委員會(huì)”，那么獨(dú)立設(shè)置“法律解釋委員會(huì)”的可能性將微乎其微。退而求其次的話，專門在憲法和法律委員會(huì)下面設(shè)置相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)法律解釋研究、擬訂等工作可能更為務(wù)實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)大規(guī)模立法的完成，法律解釋在法律實(shí)踐中的功用將日益凸顯。對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善的迫切性與日俱增。在人大常委會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門的法律解釋機(jī)構(gòu)是遲早要采取的步驟，但在法律解釋專門機(jī)構(gòu)具體的設(shè)置方式上，仍然需要同時(shí)考慮我國(guó)現(xiàn)有的法律框架和立法實(shí)踐的推進(jìn)，使得新設(shè)立的機(jī)構(gòu)能夠與既有機(jī)構(gòu)互相銜接，避免職能沖突或重疊。

[ 注 釋 ]

①陳金釗.法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：453.

②王晨光.全國(guó)人大常委會(huì)立法解釋的程序思考[J].法學(xué)，2000(4).

③陳鵬.立法機(jī)關(guān)解釋憲法的普遍性與中國(guó)語(yǔ)境[J].交大法學(xué)，2017(3).

④尹中卿.中國(guó)人大組織構(gòu)成和工作制度[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2010：103.

⑤《沈春耀：更名后的‘全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)’有利于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作》，參見(jiàn)人民政協(xié)網(wǎng)相關(guān)報(bào)道[EB/OL].http：//www.rmzxb.com.cn/c/2018-03-11/1990606.shtml，最后訪問(wèn)日期，2018年3月16日.