對我國農村留守兒童監護制度的完善建議

孫雪琳

河南大學法學院，河南 開封 475001

一、引言

在我國，“留守兒童”是伴隨著社會轉型而出現的，農村留守兒童是指父母一方或者雙方外出務工時間長達半年(即六個月)以上，孩子被留在家鄉或者戶籍所在地，由父母一方、朋友或者其他人代為照看的，不滿十八周歲的未成年人。根據2013年全國婦聯對留守兒童、流動兒童問題研究發表的報告《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》中，我們發現這樣一組數據，“根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本推算，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童37.7%，占全國兒童21.88%”，“農村留守兒童高度集中在中西部勞務輸出大省，但廣東、江蘇等東部發達省份比例也很高”。通過近些年的報道，我們頻頻看到農村留守兒童死亡或者權益被侵犯的悲劇，感嘆命運的慘淡之余，我們更應認識到，切實保護農村留守兒童權益，必須建立家庭、學校、國家、社會四位一體的農村留守兒童監護制度，國家制度的改善以及社會的關注將成為改變這一悲劇至關重要的環節。

二、監護主體的完善是切實保護農村留守兒童權益的根源

在我國的監護制度中，目前存在法定監護和委托監護兩種監護方式。就法定監護而言，由于我國制度的設計，導致除父母外的其他監護人并不能隨便取代父母的法定監護地位，而因為我國法律并沒有明確而具體的規定，如果父母沒有盡到監護責任應該承擔怎樣的責任或者受到怎樣的處罰，外出務工的父母往往不能意識到自己監護對于留守兒童成長教育的重要性，因此，筆者認為，應當首先強化父母的監護責任，在法律條文中明確的指明父母作為留守兒童的監護人應承擔的責任以及沒有承擔責任應受到的處罰，例如規定父母外出務工在有能力的情況下應盡可能的將子女帶在身邊，如果無法將子女帶在身邊應最少三個月或者六個月回家看望一次孩子，父母外出務工期間，應按時支付子女的生活費、教育費等等，如果做不到要受到相應的懲罰甚至可能剝奪父母的監護權。在確定委托監護人方面，我國實踐中往往是將孩子留在祖父母、外祖父母身邊，而很多老人會存在年紀大或者是身體有疾病而無法照顧留守兒童的問題，導致留守兒童得不到很好的照顧。另外，我國法律中對于委托監護人的資格僅提及財產狀況或身體狀況等比較單一的因素，而留守兒童在成長過程中的情況比較復雜，因此，我國法律應該更加細化委托監護人的資格，例如，委托監護人不得是無行為能力人或限制行為能力人，應身體健康品行端正無不良嗜好以及犯罪前科，應有獨立且固定的住所及經濟來源，不得與留守兒童的利益有沖突等。

除了家庭對于留守兒童的照顧、監護以外，國家公權力的介入以及社會的關注可以更好的保障留守兒童的權益，依照我國現存立法，承擔國家監護責任的主體是未成年人所在村委會或居委會或者未成年人父母所在的單位，這種立法將國家的責任轉移到企業上，無形中增加了企業的壓力，而村委會、居委會因為資金以及專業人員的欠缺，并不能很好的保護留守兒童的權益，因此，在國家方面，筆者認為，國家應設立專門的監護機構并且成立專項基金，國家全額撥款，形成一整套有關于未成年人監護的制度來保護留守兒童的權益，另外在國家監護方面，可以設置國家全權監護和國家輔助監護，對于那些父母長期在外務工無法正常履行監護職責，而留守兒童的祖父母、外祖父母沒有監護能力或者已經去世，留守兒童的其他兄、姐無法擔任監護人，其他親戚朋友又不愿意承擔監護責任的，此時，留守兒童處于完全無人監護的狀態，國家承擔全權監護責任，由專職人員對其全面履行監護職責。對于其他情況下出現的監護人照顧能力不足或者是侵害留守兒童權益的問題，國家承擔輔助監護職責，在監護人欠缺時對留守兒童進行臨時監護等。對于社會而言，筆者認為，應該組成一些專門幫助農村留守兒童的組織，定期的對留守兒童進行學習、生活及心靈上的幫助，定期對農村留守兒童進行心理疏導，關注留守兒童的心理狀況等等。

三、監護內容的完善是保護監護權雙方權益的重要內容

在對農村留守兒童監護的內容方面，筆者側重與對委托監護的完善，首先，筆者認為，委托監護人應享有報酬請求權，我國目前的立法中并沒有規定委托監護人的報酬請求權，卻規定了在委托監護中，如果被監護人侵害了他人權益，委托監護人和監護人應承擔連帶責任，這對委托監護人是十分不公的，因為委托監護的主體除了留守兒童的親屬外，還有留守兒童的鄰居或者留守兒童父母的朋友等，這些人在法律上與留守兒童毫無關系，卻承擔了如此多的責任，不符合我國的公平正義的立法原則。因此，給予委托監護人必要的報酬，不但能保障委托監護人的利益，更能側面的保護留守兒童的權益。

委托監護中之所以經常出現問題、糾紛，筆者認為最大的原因在于在雙方確立委托監護關系時沒有訂立委托監護合同，這是由于我國的社會現狀造成的，委托監護的對象往往是相互認識甚至是有血緣關系的人，在建立委托監護關系時，實踐中最常見的做法就是口頭委托，雙方當事人礙于面子經常會出現委托內容或者委托責任不明等情況，這就導致在發生事故時，無法確定雙方責任。因此，筆者認為，國家應頒布法律，將委托合同明確化，由村委會進行監督等，這樣可以最大限度的保障委托合同的建立。

另外，筆者認為還應當建立委托監護變更、終止制度，當農村留守兒童年滿十八周歲或者父母對其進行長期監護時，委托監護就終止。而當委托監護人死亡或者喪失監護能力又或是委托監護人損害被監護人的利益時，留守兒童及其父母有權要求更換委托監護人，同時，在委托監護人因其他原因無法或者不想對留守兒童進行監護時，也可以要求變更監護人。

四、建立監護監督制度是農村留守兒童權益保護的防護網

我國在監護監督制度上是處于空白的狀態，這就導致在實踐中監護制度落實不到位而監護人卻無任何責任或責任不明的狀況，致使我國在監護制度這塊的問題遲遲得不到解決，因此，筆者認為我國應借鑒美國法律在監護權方面的規定建立強制報告機制的監護監督制度。這項制度的最主要的內容是當留守兒童的老師、為留守兒童治病的醫生以及鄰居等發現監護人有不利于或損害留守兒童權益的行為時，必須向留守兒童所在的司法或監察機關進行報案，如視而不見或者幫忙隱瞞，將受到法律制裁。這項制度通過國家司法機關強制介入的方式進行監督，但因為國家司法機關沒有過多的人力或者是物力對此進行監督，因此，強制報告制度的設立將大大減輕司法機關的壓力，同時也對于保障我國農村留守兒童的權益起到了一個兜底保護的作用。建立監護監督制度除了建立強制報告機制外，鄉鎮政府的監護監督職能也不容小覷，鄉鎮機關作為我國基層群眾自治機關，能夠最先把握留守兒童的監護狀況，因此，筆者認為，國家應對鄉鎮政府對于留守兒童監護的監督制度進行專項撥款，以保障鄉鎮機關的工作能夠順利進行，在留守兒童權益遭受侵害或監護人監護不當時，鄉鎮機關能最先對其進行救濟。

另外，筆者認為還應該建立監護懲戒機制，對于監護完善，能夠很好的照顧留守兒童的衣食住行及學習、心理狀況的，國家機關應給予及時的鼓勵與支持，而對于監護不當甚至造成留守兒童的權益遭到侵犯的監護人，國家機關應對其進行相應的處罰，情況嚴重的還應當追究相關監護人的刑事責任，剝奪其成為監護人的資格。

五、建立相關配套措施是全面保障農村留守兒童權益的關鍵要素

農民在農村務農收入低是導致其進城務工留下其子女的最主要的原因，因此，保障農民的收入是解決這一現狀最核心的解決辦法，如何保障農民收入，筆者認為，應該發揮國家及政府的作用，鼓勵農民利用環境優勢自主創業，政府開設創業培訓班，對于有創業想法的人進行培訓，鼓勵并引導其創業，對于沒有創業想法的人，政府應與企業合作，為農民提供更多的崗位能夠就近就業，提高農民收入。此外，國家在建設城鎮的過程中，對于農村要給予足夠的關注與幫助，努力打破城鄉二元結構，使農村人進到城里也能享受到與城里人一樣的教育、醫療資源，在戶籍制度重新建立方面，雖然我國現在已經頒布了相關的政策來推進戶籍制度改革，但進程緩慢，農村的孩子仍然無法到城里進行學習與生活，因此，應當加快戶籍制度改革，使農村留守兒童能夠享受到與城里孩子相同的教育資源與環境。另外，立法機關還應當在侵權法、民法、婚姻法等方面建立與留守兒童權益保障法相配套的法律制度，全面保障農村留守兒童的權益。

留守兒童監護權問題的解決將在很大程度上緩解留守兒童在學習生活以及心理等方面產生的問題，對青少年的發展以及國家的進步發揮了重要的作用，早日構建家庭、學校、國家、社會四位一體的農村留守兒童監護制度對農村留守兒童的權益保護將產生巨大影響。