國家能源局新能源司和國務院扶貧辦開發指導司負責同志就《光伏扶貧電站管理辦法》答記者問

近期，國家能源局、國務院扶貧辦聯合印發了《光伏扶貧電站管理辦法》(國能發新能[2018] 29號，以下簡稱《辦法》)。為此，國家能源局新能源司和國務院扶貧辦開發指導司負責同志接受了記者采訪，回答了記者問題。

問：《辦法》制定的背景是什么？光伏扶貧與其他產業扶貧相比有什么優勢？光伏扶貧實施的情況和效果如何？

答：光伏發電清潔環保，技術可靠，收益穩定。在光照資源較好的貧困地區因地制宜地開展光伏扶貧項目建設，既符合精準扶貧、精準脫貧方略，又符合國家能源發展戰略。按照中央決策部署和習近平總書記的指示要求，國家能源局會同國務院扶貧辦在2014年“10?17”扶貧日期間，啟動了光伏扶貧試點工作，2015年初下達安徽、河北、山西、寧夏、甘肅、青海等6省(區)光伏扶貧試點專項，建設規模為150萬kW。2016年3月，國家能源局會同國家發展和改革委員會、國務院扶貧辦等聯合印發了《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》(發改能源[2016] 621號，以下簡稱《意見》)，光伏扶貧在全國全面展開；2016年10月、2017年12月分兩次下達了516萬kW和419萬kW的光伏扶貧專項規模；2017年在年度規模中明確了8個省共450萬kW普通電站規模也全部用于光伏扶貧。此外，各地根據國家政策還自行組織建設了一批光伏扶貧電站。截至2017年底，已納入國家光伏扶貧補助目錄的項目規模達553.8萬kW，覆蓋貧困戶96.5萬戶。

通過3年多的努力，光伏扶貧取得了穩定帶動群眾增收脫貧、有效保護生態環境、積極推動能源領域供給側改革“一舉多得”的效果，成為精準扶貧的有效手段和產業扶貧的重要方式，增強了貧困地區內生發展活力和動力。

光伏扶貧工作政策性很強，需要不斷完善政策設計和制度體系。2017年6月23日，習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調：“在具備光熱條件的地方實施光伏扶貧，建設村級光伏電站，通過收益形成村集體經濟，開展公益崗位扶貧、小型公益事業扶貧、獎勵補助扶貧”，為做好光伏扶貧工作提供了遵循，指明了方向。《辦法》的制定出臺，是貫徹落實習近平總書記的指示要求，規范光伏扶貧電站建設運行管理，保障光伏扶貧實施效果，促進光伏扶貧健康有序發展的重要舉措。

問：《辦法》的基本原則是什么？在總結光伏扶貧實施經驗基礎上對相關政策做了哪些調整完善？

答：2016年3月，國家發展和改革委員會、國務院扶貧辦、國家能源局等5部門聯合印發了《意見》，指導各地推動開展光伏扶貧工作。作為產業精準扶貧的一項創新舉措，光伏扶貧在推進過程中出現了補貼電費結算不及時、電站建設質量不高、后期維護欠規范等問題，一些地方扶貧對象擴大化，個別地方存在“一光了之”“一哄而上”的現象。中央領導對此高度重視，國務院組織召開了光伏扶貧專題協調會議，明確了完善扶貧機制、建設村級電站、下達建設規模、加大政策保障、強化組織領導等相關意見。

按照會議精神，結合光伏扶貧工作實踐，《辦法》在《意見》基礎上對有關內容進行了調整完善，在建設模式方面，明確以村級電站為主要建設模式；在建設資金方面，要求由各地政府出資建設，不得負債建設，企業不得投資入股、不得向銀行借款；在收益分配方面，要求按照國務院扶貧辦制定的《村級光伏扶貧電站收益分配管理辦法》(國開辦發[2017]61號)執行，村級光伏扶貧電站發電收益形成村集體經濟，用以開展公益崗位扶貧、小型公益事業扶貧、獎勵補助扶貧等。

《辦法》主要突出以下5個原則：一是目錄管理原則。國家對光伏扶貧電站實行目錄管理，按建檔立卡貧困村代碼，對光伏扶貧電站統一編碼、建立目錄。二是新老銜接原則。區分新老項目，分類施策，新項目按照《辦法》嚴格規范管理，老項目按照當時文件管理。三是省負總責原則。省級政府能源、扶貧主管部門負責本省光伏扶貧工作的統籌協調和管理監督，對本省光伏扶貧的實施負總責。四是“規劃、設計、施工、驗收、運維”五統一原則。五是不得負債建設原則。新項目由政府籌措資金建設，不得負債建設，企業不得投資入股。

問：《辦法》的適用范圍是什么？如何做好光伏扶貧項目的新老政策銜接？

答：《辦法》發布后新建光伏扶貧項目應按《辦法》要求嚴格管理。《辦法》發布前實施的光伏扶貧項目按“尊重歷史、做好銜接、寬嚴相濟、好事辦好”原則妥善處理，已建成或在建的老項目，有國家政策文件依據且符合當時政策規定條件的，經國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統審核通過后，納入國家光伏扶貧目錄。新建項目，應嚴格按《辦法》要求實施，符合規定的，經國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統審核通過后，納入國家新增計劃。各類光伏扶貧項目界定和具體政策如下。

第1類：《辦法》發布前國家計劃內項目，包括：

1)2015年3 月下達的光伏扶貧試點專項建設規模150萬kW內的項目(國能新能[2015] 73號)；

2)2016年10 月下達的第1批516萬kW光伏扶貧項目(國能新能[2016] 280號)；

3)2016 年底在建檔立卡貧困村建成并網或者已經備案在建的300 kW及以下的村級光伏扶貧電站(國能新能[2016] 383號)；

4) 2017年下達的8個省共450萬kW光伏扶貧規模及其他省(區、市)將新增規模優先用于集中式光伏扶貧電站(國能發新能[2017] 31號)；

5)國家能源局綜合司關于同意將2015年調增甘肅省8萬kW光伏電站指標明確為光伏扶貧規模的復函(國能綜函新能[2017] 245號)，以及國家能源局綜合司關于同意將深能福塔喀什塔什庫爾干20 MW光伏并網發電項目明確為光伏扶貧項目的復函(國能綜函新能[2017] 284號)。

此類項目各省(區、市)應按對應計劃提供項目明細清單，經國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統審核通過后，納入國家光伏扶貧目錄，享受國家相關優惠政策。

第2類：《辦法》發布前各地參照國家相關政策文件自行開展建設的村級光伏扶貧項目，包括按照《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》(發改能源[2016] 621號)和《關于印發2017年能源工作指導意見的通知》(國能規劃[2017] 46號)已建和在建的村級電站。

此類項目應有明確文件依據，且扶貧對象、建設模式、資金籌措、收益分配等均應符合對應文件要求。按程序在國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統申報并確認審核通過后，納入國家光伏扶貧目錄，享受國家相關優惠政策。

第3類：國家“十三五”光伏扶貧電站項目。包括2017年12月29日下達的“十三五”第1批光伏扶貧項目計劃內項目和后續國家能源局、國務院扶貧辦下達的“十三五”光伏扶貧計劃內項目。

此類項目的扶貧對象、建設模式、建設資金、收益分配等都應符合《辦法》要求，經國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統審核通過后，納入國家新增計劃。

除以上3類項目外的項目(包括集中電站、村級電站、戶用光伏等)，不論是否具有扶貧性質，均由地方依法依規自行組織實施，不納入國家光伏扶貧目錄，不享受國家相關優惠政策。

問：《辦法》在保障扶貧電站建設運維質量方面有哪些要求？

答：目前，有些地方的村級光伏扶貧電站存在質量不佳、運維不暢的問題，其原因是有些村級電站的建設和運維是由村集體組織，往往缺乏專業知識和經驗。因此，我們要求村級光伏扶貧電站由縣級及以上政府統一招標建設，按照“規劃、設計、施工、驗收、運維”五統一的原則實施，從以下5個方面保障扶貧電站建設運維質量：一是通過招標等市場化方式委托專業機構負責光伏扶貧電站的建設、運行和維護。二是電站建設應符合國家相關規程規范和技術要求，確保質量與安全。三是光伏組件、逆變器等主要設備應采用國家資質檢測認證機構認證的產品，鼓勵采用達到“領跑者”技術指標的先進技術。四是鼓勵采用設計施工采購(EPC)總承包方式統一開展縣域內村級電站建設。此外，光伏扶貧電站根據建設規模、資金來源(如企業投資、政府投資)等，執行國家項目許可管理的相關規定。五是電網公司可對其經營范圍內的村級光伏扶貧電站按市場化方式提供代運維兜底保障。

問：《辦法》在責任分工方面有哪些要求？

答：《辦法》要求明確光伏扶貧工作管理流程和責任節點，落實“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的管理體制，壓實省級政府的實施主體和責任主體，扶貧主管部門牽頭落實幫扶對象、項目甄別、資金落實、目錄審核、收益分配等工作，能源主管部門牽頭落實計劃申報、建設驗收、并網消納等工作。職責分工重點強調以下3個方面的內容：一是強化省級責任。省級政府能源、扶貧主管部門負責本省光伏扶貧工作的統籌協調和管理監督，對項目的真實性負責。二是建立協調機制。省級、縣級政府應成立光伏扶貧工作領導小組，明確職責分工，合力推動落實。三是做好政策落實。省級政府能源、扶貧主管部門制定本省光伏扶貧實施細則。

問：《辦法》關于問責機制的主要內容是什么？

答：《辦法》在問責機制上重點強調以下3個方面的內容：一是嚴格計劃管理。計劃下達后，在一年內未開工建設、驗收不合格且未按期整改的項目撤回計劃，并給予通報。二是保障建設運維質量。對采用劣質組件、逆變器建設扶貧電站，以及疏于運維導致扶貧電站故障頻發的地區和單位，給予通報批評。三是嚴懲違規違紀行為。對項目作假、信息失真、提前建設、申報內容與事實不符等情況，以及存在套取冒領國家補貼資金問題的地區和單位，視情況輕重予以通報批評、約談問責、調減商業電站計劃指標、納入脫貧攻堅成效考核和失信目錄等懲戒措施，情節嚴重的，將線索移交有關部門。

問：企業如何參與光伏扶貧？

答：企業不得投資入股《辦法》所指光伏扶貧電站的新項目，鼓勵企業采用設計施工采購(EPC)總承包方式承擔縣域內村級電站建設工作。同時，鼓勵企業積極履行社會責任，在普通光伏電站開發建設中以市場化收益支持扶貧事業，但此類項目不納入國家組織的光伏扶貧項目。

問：各省(區、市)落實《辦法》的具體要求？

答：各省(區、市)應高度重視光伏扶貧工作，將光伏扶貧作為產業扶貧的重要方式，繼續加大工作力度。一是統籌考慮本地區光照、接網和資金條件，合理定位光伏扶貧實施目標，杜絕“一光了之”。二是加強組織領導，明確任務分工，層層壓實責任，各部門形成工作合力。三是嚴格審核縣級政府申報方案和補助目錄，做好扶貧電站的驗收和評估工作。

《辦法》發布后，地方、企業等有關方面通過不同渠道咨詢相關具體政策，現匯總整理了以下幾個有代表性的問題予以解答。

①已建成光伏扶貧電站能否負債建設？

第1、2類項目按照當時政策文件關于建設資金的要求進行管理，允許負債建設和使用銀行貸款，對于有企業投資入股或政府負債建設的村級電站，鼓勵地方政府根據自身財力，制定回購或還款計劃。對于地方政府未履行資金籌措責任的光伏扶貧電站，包括未按當時政策文件要求和申報項目時承諾的出資比例出資及由企業墊資建設的項目，由國務院扶貧辦牽頭督促地方政府出資并依法依規參與光伏扶貧電站的經營和收益分配。

第3類項目嚴格執行《辦法》關于資金籌措的要求，電站不得負債建設。其中屬于“十三五”第1批光伏扶貧計劃的項目，負債建設的，由國務院扶貧辦牽頭指導和督促地方政府制定還款計劃，在2020年前還清債務。

②關于已建和未建項目的政策適用問題。

對于第1、2類項目，應在《辦法》發布時(2018年3月26日)已開工建設且在合理建設周期內(2018年12月31日之前)建成并網，否則視為自動放棄，不再納入國家光伏扶貧目錄。對于第3類項目，按《辦法》要求嚴格執行。

③省里自行組織項目是否執行《辦法》規定、能否享受優惠政策？

除第2類項目外，省里自行組織實施的項目按普通電站管理，執行普通電站政策。

④政府投資的光伏扶貧電站是否需要核準？

根據現行國家管理政策，企業投資建設的光伏電站項目實行備案制。地方政府投資光伏扶貧電站，應根據國家關于政府投資項目有關管理要求履行相關手續。

⑤是否允許上報光伏扶貧電站計劃審核期間酌情開工建設？

需納入國家光伏扶貧目錄的項目應嚴格執行國家相關政策要求，不得未批先建；對于擅自擴大規模和未批先建、先建先得的，不納入國家補貼范圍。

⑥對《辦法》第十八條中“市場化收益支持扶貧”如何理解？

市場化收益支持扶貧是指鼓勵光伏發電企業積極履行社會責任，從經營收益中以多種方式支持扶貧。

⑦在申報國家“十三五”光伏扶貧計劃過程中，申報材料與本《辦法》要求不相符的是否允許重新修改申報？

“十三五”第1批光伏扶貧項目計劃(國能發新能[2017] 91號)和《辦法》發布后國家再行下達的光伏扶貧計劃項目應嚴格按照《辦法》相關要求執行。待國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統開放后，允許此前填報不符合要求的項目信息重新填報，并同步將紙質材料(加蓋扶貧、能源部門公章)報送國務院扶貧辦、國家能源局。

⑧何時啟動光伏扶貧存量項目和“十三五”第2批光伏扶貧計劃申報工作？

2018年3 月，財政部、國家發展和改革委員會、國家能源局、國務院扶貧辦聯合公布了光伏扶貧補助目錄，撥付國家計劃內審核通過的光伏扶貧項目553.8萬kW。在此基礎上，對第1、2類光伏扶貧項目，國家能源局、國務院扶貧辦將在今年下半年適時啟動存量項目申報工作。申報項目經國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統審核通過后，納入國家光伏扶貧補助目錄。

2017年12月29 日，國家能源局、國務院扶貧辦聯合下達了“十三五”第1批光伏扶貧項目計劃，涉及14個省(區)、236個光伏扶貧重點縣，總規模419萬kW。國家能源局、國務院扶貧辦將在今年下半年適時啟動“十三五”第二批光伏扶貧計劃申報工作。計劃申報應嚴格落實《辦法》相關要求，經國務院扶貧辦光伏扶貧信息管理系統審核通過后，納入國家新增規模。

從已開展的存量項目和“十三五”第一批光伏扶貧計劃的申報工作來看，申報材料質量總體不高，部分納入國家補助目錄的項目信息存在不真不實問題，影響了光伏扶貧“十三五”計劃的下達和補貼資金的及時撥付。各省(區、市)要高度重視光伏扶貧申報材料質量，做實做細、摸清搞準，對材料的真實性負責。存量項目應有國家計劃或文件依據、符合當時政策規定條件、戶均配比容量合規、電站編號和發電戶號唯一匹配；新增項目應在建檔立卡貧困村建設村級電站、精準關聯幫扶貧困戶、承諾政府全額出資、落實土地接網消納條件。

⑨“十三五”第2批光伏扶貧實施范圍是否可擴大至非471縣和“三區三州”地區？

光伏扶貧圍繞幫扶280萬戶建檔立卡貧困戶的既定目標組織實施。在下達471個光伏扶貧重點縣和“三區三州”范圍的光伏扶貧計劃后，國務院扶貧辦將會同國家能源局，視幫扶貧困戶的任務完成情況，對實施范圍外申報的光伏扶貧項目再行研究。