全面管理防亂花錢 財政資金將迎最嚴考核

王心吳

9月25日，中共中央、國務院共同下發《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。根據《意見》要求，要力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋（三全）的預算績效管理體系，以提高財政資源配置效率和使用效益，推動政府效能的提升。

就在9月25日，審計署發布了2018年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告。公告稱，目前部分項目績效評價不到位或資金未充分發揮效益，而財政存量資金是財政支出形成的結果，加強預算績效管理有利于盤活財政存量資金，緩解政府的支出壓力。

“財政資金是有限的，但資金需求是無限的。要緩解其中的矛盾，就要財政資金使用做到效用最大化。”中國財政科學研究院院長劉尚希對記者指出，財政資金需要明確功能目標，統籌國家與地方之間、部門與部門之間的活動和行為，形成財政資金的良性循環周期。

沉淀資金問題由來已久

在積極的財政政策之下，財政支出壓力日益增大。

根據財政部公布的數據，今年8月，全國一般公共預算支出15137億元，同比增長3.3%;1-8月累計，全國一般公共預算支出140673億元，完成年初預算的67%，同比增長6.9%。其中，中央一般公共預算本級支出20425億元，同比增長8.6%;地方一般公共預算支出120248億元，同比增長6.6%。

“在當下這個時間節點推出績效考核管理體系，一方面在于約束財政資金用得其所;另一方面，也能夠使沉淀的財政資金充分利用起來。”中山大學嶺南學院教授林江在接受記者采訪時表示，盡管財政資金的低效使用、閑置沉淀等表面上看不違反任何制度規定，但卻阻礙了編制好的財政計劃的落地。

林江認為，在積極財政政策的背后，更加應該關注資金使用的效率。

以前述審計署公告為例，一些地區扶貧政策落實不到位，部分資金、項目未實現預期效果，甚至違規使用扶貧資金。

此外，上述審計抽查地區中有16個存在違規將資金用于非扶貧領域、騙取套取扶貧資金、超標準超范圍發放等問題，涉及金額共計11.38億元;9個地區資金統籌整合不到位、項目推進緩慢，3.63億元資金閑置1年以上，其中2.59億元資金閑置兩年以上;7個縣的16個扶貧項目建成后效益低下或損失浪費，涉及資金538.97萬元;7個地區存在多報脫貧人口、虛報扶貧工作完成進度等問題。

“一直以來缺乏對于資金使用狀況的評估。”劉尚希告訴記者，各個政府部門手里都有資金，但這種嚴重碎片化的資金無疑影響到巨額財政資金運用的績效。

建立激勵約束機制

根據此次出臺的《意見》，財政部要完善績效管理的責任約束機制，地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體：地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制。

一名財政系統內部人士向記者透露，當前政策只是明確了責任主體，但相關的細則和配套文件還未最終對外公布。

“明確責任主體，對預算進行績效評價，將能夠改變過去地方政府‘亂花錢或者‘不花錢的情況。”林江在采訪中指出，通過對資金用途進行問責，不僅能夠避免地方政府上馬“形象工程”，更能夠促使“民生工程”落到實處。

此次在《意見》中，討論已久的激勵約束機制也得到明確：對績效好的政策和項目原則上優先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對交叉重復、碎片化的政策和項目予以調整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關規定統籌用于亟須支持的領域。

“早在2003年開始，全國各地就已經逐步建立起財政支出資金的績效管理嘗試。”上述財政系統人士對記者表示，盡管績效管理實施的時間并不算短，但“重支出，輕績效”的現象依然長期存在。

該名財政系統人士告訴記者，“為花錢而花錢”的情況，在過去并不少見。

“建立預算安排與支出績效掛鉤機制，可以防止部門利益綁架財政安排。”劉尚希指出，一些政府部門在利益的驅動下，并沒有遵照財政資金的安排約束，出現重資金分配而輕績效管理現象。部分部門甚至為了爭取資金，忽視規劃與可行性研究，什么項目好申請就申請什么，導致資金與業務脫節。

“三全”落地并不易

事實上，目前的預算績效管理尚未實現全覆蓋，包括政府債務、政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金等政府投融資活動以及政府采購、政府購買服務等領域，均未建立起有效的績效管理體系。

“要建立長效的績效考核機制，不僅要對部門項目進行績效評價，倒逼預算部門改進管理方式，更需要實現對政府單位和事業部門的全面覆蓋。”林江指出。

根據國家審計署發布的審計結果，截至2017年底，中央部門所屬事業單位的4900余戶企業中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經營預算范圍。

而在此次出臺的《意見》中，特別提出了用3-5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的（三全）預算績效管理體系。

具體來說，“三全”中的“全方位”指的是對中央和地方各級政府全面實施預算績效管理，包含政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算;“全過程”旨在將績效評價的思想和方法深入到預算編制、執行和監督的各個環節中，讓預算和績效管理真正掛鉤;“全覆蓋”主要強調績效管理不僅包含一般公共預算，還包含政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并且同時也會延伸到政府的投融資活動中。

“要做到‘三全，尤其是在基層做到，仍然有很多的問題。”上述財政系統人士指出，地方受人力財力物力資源限制，各地預算績效推進工作不一，要達到既定目標的成本也不一樣，單靠財政部門推動預算績效管理的“三全”有較大難度。

不過，在林江看來，隨著電子政務的進一步推廣，基于大數據平臺和部門間的信息交互系統的建立，實現“三全”并非遙不可及。