產業引領滇西地區扶貧開發的實踐與啟示

任曙明 劉珊珊 吳克華

摘要：滇西地區是我國連片貧困區域之一，貧困程度深、返貧率高，扶貧開發難度較大。作為我國特色扶貧開發的重要特征，產業扶貧能夠顯著增強貧困地區自我發展能力，實現“造血式”扶貧。在此背景下，保山銳意創新，以特色工業產業為引領，通過興建“園中園”，構建了“特色工業產業+園區+貧困戶”的產業扶貧模式。本文從產業選擇、產業發展以及利益聯結三個方面，闡述了保山依托“園中園”實施產業扶貧的具體過程，并總結其成效與經驗，為滇西其他貧困地區扶貧開發工作提供啟示與借鑒。

關鍵詞：產業引領；滇西地區；扶貧開發；保山園中園

一、引言

滇西連片貧困地區（以下簡稱滇西地區）是國務院于2012年確定的14個集中連片特殊困難地區之一，是我國新一輪脫貧攻堅戰中的重點關注區域。作為重要的少數民族聚居地與邊境地區，滇西地區的扶貧開發不僅關系到全面小康社會的建設，而且關系到國家穩定與民族和諧，現實意義重大。然而，由于貧困程度深、返貧率高，滇西地區的扶貧開發工作面臨較大挑戰。

滇西地區是我國目前貧困程度最深的地區之一，包含保山市、麗江市、普洱市等10個市州的56個縣市，其中囊括了45個國家扶貧開發工作重點縣，脫貧任務十分艱巨①。一方面，滇西地區貧困人口基數大。據統計，截至2015年底，滇西集中連片特困地區仍有貧困人口192萬人，貧困人口占總人口比例為15.5%，遠遠高于全國平均水平5.7%②。另一方面，相比于其他地區，滇西地區人均收入水平低。根據統計，根據統計，2015年，滇西地區農村常住居民人均可支配收入為6943元，僅占同期全國平均水平的60.79%，更無法與東中部發達地區相比③。

此外，滇西地區返貧率較高，進一步增加了其扶貧開發的難度。事實上，自扶貧工作開展以來，滇西地區一直是云南省以及國家的重點關注對象，先后投入了大量人力財力幫助其開展扶貧工作。但由于以往扶貧措施多注重“輸血”，滇西地區貧困群眾的創收能力與自身素質并未得到明顯改善，普遍缺乏專業技能，只能從事低效、簡單的勞動生產。這使得滇西貧困群眾無法依靠自身發展獲得較高水平的穩定性收入，對自然災害、意外事故、市場波動等風險的抵御能力差，一旦離開外力支持，極易發生返貧現象。再加上滇西地區經濟發展落后，無法為貧困群眾提供足夠的保障措施用于防范、抵御風險，使得當地群眾返貧幾率進一步增加。

滇西的貧困特征要求其扶貧工作不僅要行之有效，而且要持之有效，這使得產業扶貧成為滇西地區扶貧開發的重點。作為地區脫貧的必由之路，產業扶貧以發展地區特色產業為杠桿，能夠有效解決貧困地區群眾當下生存與長期發展問題，實現“造血式”扶貧。十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視產業扶貧工作，強調發展特色產業，實施產業扶貧是實現貧困地區精準脫貧、長久脫貧的重要舉措。《“十三五”脫貧攻堅規劃》中指出，貧困地區要著力發展脫貧帶動能力強的特色產業，帶動貧困群眾持續增收。習近平總書記在寧夏、河北、云南等多地考察時，也明確提出，“要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”。

作為滇西地區的主要城市之一，保山同樣面臨著貧困程度深、返貧壓力大的嚴峻形勢。在此背景下，保山以“園中園”為載體，打造了“特色工業產業+園區+貧困戶”的產業扶貧模式，聚集發展了新材料（硅基產業）、生物資源加工、裝備制造等特色工業產業，有力地帶動了脫貧進程。以保山為例，結合“園中園”建設過程，本文從產業選擇、產業發展、利益聯結三個方面對其產業扶貧進行介紹，并總結成效與啟示，從而為滇西其他貧困地區實施產業扶貧提供借鑒。

二、保山產業扶貧的實踐

保山市位于云南西南部，下轄隆陽、施甸、騰沖、龍陵、昌寧一區四縣，其中，施甸、龍陵、昌寧為國家扶貧重點縣，騰沖為省級扶貧重點縣①。截止2015年底，保山市仍有貧困人口20.11萬人，貧困狀況較為嚴重②。為了進一步加快脫貧步伐，保山政府創新性地在保山工貿園內劃出特定區域，供各縣興建“園中園”，以特色產業發展來帶動地區脫貧。通過因地制宜選產業、創新機制興產業、利益聯結促增收三大步驟，“園中園”兼顧了產業發展與地區扶貧，效果十分顯著。

（一）因地制宜選產業

選準產業是貧困地區實施產業扶貧的前提條件。如果產業選擇出現偏差，貧困地區不僅不能實現以產業發展帶動脫貧的目的，而且會導致資源浪費，加重貧困問題。因此，保山政府因地制宜，結合地區自然資源、產業基礎、市場需求，確立了“園中園”各個園區的特色產業。

以昌寧園為例，保山政府綜合考察昌寧狀況后，將生物資源加工業作為其特色扶貧產業。首先，昌寧具備豐富的生物資源稟賦。昌寧被稱為“核桃之鄉”、“茶葉之鄉”，境內擁有植物1600多種，其中已知的木本植物有615種；森林覆蓋率達60.43%，活立木儲量達1558萬立方米，生物資源十分豐富③。其次，昌寧擁有一定的農產品生產基礎。昌寧是保山境內的農特產品生產大縣，在核桃、甘蔗、煙草、茶葉等多種農產品生產上已初具規模。以茶葉為例，截至2015年，昌寧全縣茶園總面積達25萬畝，干茶總產2.29萬噸，實現總產值15.2億元，產業基礎較好④。最后，昌寧地區的農特產品在市場上需求較高。昌寧地區的名優特產泡核桃以其果大皮薄、色澤鮮亮、肉質飽滿的特點，在國內市場以及亞、歐、美等國際市場上受到了一致歡迎。但由于精深加工能力不足，昌寧地區的農特產品在市場上仍處于價值鏈低端，未能實現資源優勢、產業優勢向經濟優勢的轉變。因此，依托豐富的生物資源，結合當地農特產品生產基礎，以“園中園”為平臺大力發展生物資源加工業，是實現昌寧地區經濟增長、貧困群眾增收的重要途徑。

與昌寧園的產業選擇方式類似，保山政府針對其他縣區的實際狀況，為其園區確定了特色產業。其中，龍陵園主要發展硅基（新材料）產業；施甸園主要發展裝備制造業；騰沖園主要發機電產業。通過因地制宜、選準特色產業，保山以“園中園”為載體，為地區產業扶貧的開展奠定了基礎。

（二）創新機制興產業

產業扶貧關鍵在以產業發展為“杠桿”，撬動地方“窮根”。因此，在選擇扶貧產業后，如何高效配置要素，實現產業發展，是貧困地區實施產業扶貧要解決的重要問題。對此，保山在土地利用、金融支持、招商引資等方面進行了創新，從而實現了各園區特色工業項目的振興，發揮扶貧功效。

首先，創新土地利用機制。保山各縣山多壩少，土地資源稀缺，沒有在本地大規模發展特色產業的能力。在吸取“飛地經濟”發展經驗后，保山市創造性地打破行政區劃，實現了轄區內土地資源的共享。在位于隆陽區的保山工貿園區內，保山市擬劃出19045畝土地供各貧困縣使用，興建“園中園”，發展特色產業。其中除騰沖市根據實際需要供給外，規劃給施甸園區不低于3000畝、龍陵園區不低于5000畝、昌寧園區不低于3000畝的建設用地，并由保山工貿園管委會負責統一征地、統一規劃、統一報批。通過建設“園中園”，創新土地利用機制，保山解決了各縣特色產業發展用地的供需矛盾，實現了“一縣一業”產業扶貧的全面覆蓋，從而有力地帶動了當地貧困群眾創收。

其次，創新金融支持方式。資金是產業發展必不可缺的要素投入，而保山各縣經濟發展落后，缺乏足夠的資金資源支持扶貧產業的快速成長。對此，保山政府按照“一個產業、一支基金”的思路，為每個園區統一設置了2億元的產業基金，助推園區產業起步。同時，保山政府設立了專項資金，每年安排不少于1500萬元，為各園區基礎設施建設、企業補貼、企業培育等活動提供資金支持。此外，保山政府積極搭建各種融資平臺，為園區獲取金融支持提供渠道。例如，保山政府、隆陽區政府與建設銀行保山分行開展合作，由市、區政府擔保50%金額，為“園中園”提供“助保貸”業務。多樣化的金融支持方式為各縣發展特色產業提供了資金保障，進而使其達到以產業帶動貧困群眾增收的目的。

最后，創新招商引資機制。產業發展與扶貧開發離不開規模企業的帶動，因此，保山政府在基礎設施、企業融資、行政管理等多方面采取措施，促使產業鏈上下游規模企業入駐“園中園”。其一，保山市通過興建標準廠房、配置低價工業用電、鋪設通訊光纜等舉措完善了基礎設施，吸引企業入駐。其二，通過采取“51+49”混合所有制股權方式、“10+3”PPP融資方式，保山政府為企業解決了融資難、融資貴的問題，以低成本的投資環境吸引企業聚集。其三，保山制訂了《保山工貿園區“園中園”項目建設管理辦法》，從行政審批、管理體制、考評體制等多方面簡化了企業落地流程，加快了企業在“園中園”的落地。通過招商引資機制的創新，保山著力吸引規模企業向“園中園”聚集，不僅加快了產業發展進程，而且創造了大量就業機會，加快了當地貧困群眾脫貧步伐。

以產業扶貧為目標，保山通過選準產業、創新機制，實現了地區特色產業在“園中園”的快速發展，為保山經濟增長、群眾增收提供了強勁動力。

（三）利益聯結促增收

促進貧困群眾增收是產業扶貧的最終目的。因此，在特色產業發展同時，如何使貧困群眾受益，是地區產業扶貧工作中應當考慮的重中之重。通過激勵企業招工、開展技能培訓、完善服務體系三個方面的措施，保山政府將“園中園”特色工業發展與貧困群眾利益緊密相連，改善了其貧困狀況。

首先，激勵企業招工。保山政府為“園中園”企業提供了社會保險補貼，鼓勵其進行招工，使貧困群眾能從特色工業發展中獲取工資性收入。具體來說，對于“園中園”中依法與員工簽訂勞動合同、繳納社會保險的企業，保山政府根據其繳費期限，按照每人一次性的標準，分別給予500元（滿一年）、800元（滿兩年）、1000元（滿三年）的社會保險補貼。這一措施降低了企業用工成本，促使其在當地進行員工招聘，為貧困群眾獲得工資性收入提供了渠道。

其次，開展技能培訓。依托“園中園”平臺，保山政府積極開展技能培訓，使貧困群眾能夠在特色工業發展中獲取專業技能，提高收入。一方面，加大技能培訓資金投入力度。根據《保山市技能扶貧工作實施方案》，保山政府設立了專項資金，積極開展種類豐富的技能培訓，提高了貧困群眾技能水平多樣性。另一方面，改良技能培訓模式。以“園中園”平臺為契機，保山政府積極推進校企聯合的“訂單式”培養模式，針對性地提高了貧困群眾技能水平與創收能力。

最后，完善服務體系。保山政府建立了多層次的服務體系，為貧困群眾在“園中園”特色工業發展中獲取工資性收入與專業技能提供助力。首先，保山在園區中成立了人力資源服務工作站，安排專業人員對企業進行了招工業務、培訓業務指導；其次，保山政府在各縣建立了人力資源市場、在各鄉村設置了服務窗口，實現了招聘信息推廣、就業指導、技能培訓等項目的“一站式”服務；最后，保山政府還開發了線上服務系統，充分整合園區就業與技能培訓信息，加快了貧困群眾融入“園中園”，獲取產業發展紅利的進程。

以“園中園”特色產業發展為抓手，保山在企業招工、技能培訓、服務體系等方面采取措施，建立了緊密的利益聯結機制。通過利益聯結，保山將貧困群眾直接納入產業發展進程中，使其享受產業發展帶來的收益，提高了收入水平與創收能力。

三、保山產業扶貧的成效與啟示

保山集“山區、邊境、民族、貧困”四位一體，是滇西連片貧困區域中的代表城市，貧困程度深、返貧壓力大。在“精準扶貧”戰略指導下，保山創新思路，聚焦貧困群眾，以“園中園”為載體，實行了“特色工業產業+園區+貧困戶”的產業扶貧措施，不僅取得了顯著的脫貧成效，而且為滇西其他貧困地區的產業扶貧工作提供了啟示與借鑒。

（一）脫貧成效

依托“園中園”，保山按照“一縣一業”的思路，根據各縣發展優勢，創新產業發展與利益聯結機制，實現了生物資源加工、新材料（硅基產業）、裝備制造等特色工業的快速成長，顯著緩解了保山貧困程度深、返貧壓力大的貧困現狀。

首先，“園中園”特色產業的發展降低了保山的貧困程度。一方面，通過創造就業崗位，“園中園”廣泛吸納了當地貧困勞動力參與特色產業發展，從而減少了貧困人口數量。自成立以來，“園中園”引入了西安隆基、富士通（施甸）科技、昌寧千山藥機等眾多規模企業，創造了大量就業崗位。以西安隆基為例，自2016年6月入駐“園中園”以來，該企業積極開展就業幫扶工作，吸納保山當地勞動力，已提供就業崗位900余個①。2016年以來，“園中園”共新增就業崗位3萬多個，吸納了2.5萬農村勞動力，其中包含建檔立卡貧困勞動力2500多人，為保山減少貧困人口提供了可行途徑②。另一方面，通過轉變生產角色，“園中園”使貧困群眾能夠從事附加值更高的生產活動，從而提高收入水平。“園中園”基于保山現有產業基礎，構建了集研發、生產、加工、銷售為一體的特色產業全產業鏈布局。通過有序引導貧困群眾嵌入產業鏈，“園中園”實現了保山貧困群眾從農業經營者到產業工人角色的轉變，使其從初級農產品生產轉移到生物資源深加工、硅基加工、裝備制造等附加值更高的生產活動中，增加了勞務收入。據統計，截止2017年底，“園中園”總計引導1.1萬當地群眾進入園區，成為產業工人，為貧困群眾提供了2億元勞務費用，顯著提高了其收入水平。

其次，“園中園”降低了保山地區的返貧率。一方面，通過“園中園”平臺，保山政府開展了更具針對性的技能培訓，提升了當地貧困群眾創收能力，從而減少了地區返貧現象。保山市根據“園中園”用工需求，積極聯合企業、高校、職業中介，廣泛開展了電焊鉗工、建筑砌磚、電子商務等專項培訓和技能培訓。據統計，自2016年以來，保山累計培訓農村貧困勞動力9.19萬人次，占農村勞動力總培訓人數的33.6%。眾多貧困群眾通過“企業+政府+高校”的訂單式培訓，掌握了至少1門專業技能，增強了創收能力與風險抵抗能力，實現了長期、穩定脫貧。另一方面，“園中園”為保山創造了巨大的經濟收益，使政府擁有更多財政收入來完善保障兜底措施，從而降低貧困群眾返貧幾率。“園中園”自建設以來，特色產業發展迅猛，帶來了保山政府稅收、固定資產方面收益的大幅提升。據統計，2016年，“園中園”共上繳稅金7.12億元，完成固定資產投資45.17億元，增加了保山政府的財政收入①。在此基礎上，保山政府一方面著力改善地區道路、供排水、防災減災等基礎設施，另一方面加大社會救助與減災救災建設投入，為貧困群眾生產生活提供了充分的物質保障，從而降低了當地群眾因災、因病返貧的可能性。

（二）啟示借鑒

以“園中園”建設為契機，保山通過特色產業發展取得了顯著的脫貧成效。基于保山產業扶貧的實踐過程，本文總結出以下幾點啟示，供滇西其他貧困地區參考。

首先，在產業選擇上，要立足實際、突出特色。保山成功實施產業扶貧的重要前提是，立足地區實際，精準選擇了生物資源加工、新材料（硅基）、裝備制造特色產業項目，找準了發展方向。因此，滇西其他貧困地區在實施產業扶貧時，需要認清地區現狀，集中力量發展特色產業。具體來說，一方面，要結合自然資源與產業基礎，明確資源優勢與產業發展的結合點，選擇適合自身的特色產業項目；另一方面，要結合市場需求，選擇能夠有效對接市場、產生經濟效益的特色產業項目，確保資源優勢能夠轉化為經濟優勢，從而為帶動地區脫貧打下基礎。

其次，在產業發展上，要創新機制、強化保障。保山以“園中園”為載體，大力創新產業扶持機制，完善物質與制度保障，從而實現了特色產業的規模化、產業化發展，為地區脫貧注入了強勁動力。因此，滇西貧困地區在進行產業扶貧時，必須創新思維，不斷完善保障措施。首先，要著力盤活土地資源，優先保障特色產業發展用地，實現土地資源的集中、集約利用；其次，要創新金融支持方式，積極搭建融資平臺，為特色產業發展提供多層次、多渠道的資金支持；最后，要完善政策保障，從項目落地、管理、考核等多方面加速特色產業發展，使其成為帶動地區經濟增長與群眾增收的關鍵引擎。

最后，在利益聯結上，要加強引導、多措并舉。以“園中園”為平臺，保山積極引導企業參與扶貧開發，采取就業與技能培訓兩種方式，將特色產業發展與貧困群眾增收緊密聯結，從而加快了脫貧步伐。因此，滇西貧困地區在產業扶貧過程中，需要特別注重利益聯結機制的建立，增強貧困群眾在產業發展中的參與度與獲得感。一方面，要加強鼓勵引導，發揮企業帶動作用，廣泛調動貧困群眾參與特色產業發展；另一方面，應采取多種舉措，豐富利益聯結方式，將貧困群眾擁有的生產要素與特色產業發展緊密連接，使其獲得務工收入、專業技能、產業發展紅利等多種收入，帶動貧困群眾快速、穩定增收。

（作者單位：大連理工大學管理與經濟學部）

責任編輯：凌玉