中國基層民主發展40年

〔摘要〕 中國基層民主發展是中國式民主政治的重要體現。改革開放以來，中國基層民主經歷了從農村到城市，從草根社會到基層政權，從執政黨外到執政黨內，以及從民主選舉到民主治理的多維發展。這一趨勢曾得益于中央宏觀改革的決策以及中國政治制度內含的民眾政治參與空間，也與基層群眾政治權利意識的覺醒緊密相關，被視為“是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑”。但是，中國推進民主政治，實現選舉民主的社會基礎條件有待逐步成熟，全社會對民主法治的共識有待形成，基層民主發展面臨諸多困境。隨著改革開放以來社會轉型、利益分化、社會矛盾加劇等因素對執政黨國家治理體制形成的挑戰，決策層出于對國家政治安全和政權安全的嚴重關切，不斷增強意識形態領域主導權和話語權，日益重視對中國特色社會主義“民主”“法治”的再定義和新詮釋。黨的十八大以來，反復強調執政黨必須堅持和加強對“民主”“法治”的領導，黨的十九大報告明確“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證”，一度以“公推直選”為主要模式的基層民主探索日益式微，以“黨內民主帶動人民民主”的導向，也在“全面從嚴治黨”和加強“黨內問責”等一系列新的制度安排中發生重大轉向。在各種政治力量和不同利益集團的長期博弈中，中國執政黨已明確拒絕了西方式“選舉民主”，而致力于在傳統政治文化中建構中國特色的由執政黨領導的“協商民主”話語體系。

〔關鍵詞〕 基層民主；協商民主；黨內民主

〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0013-15

〔作者簡介〕黃衛平，深圳大學城市治理研究院教授，廣東深圳 518009。

一、中國語境中的“民主”及“基層民主”

中國基層民主的發展曾引起國內外廣泛關注，也是中國特色民主政治的具體探索形式。從國家制度設置來看，基層民主主要包括三個方面：一是以村民委員會為組織形態的農村村民自治，二是以社區居民委員會為組織形態的城市居民自治，三是以職工代表大會為組織依托的企事業單位的職工自治。中國1982年《憲法》規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”2007年黨的十七大報告將基層群眾自治制度又上升到了“社會主義政治制度”層面。與正式文本制度相比，研究者對基層民主的理解較為寬泛。除了村委會和居委會自治之外，選民直接選舉的縣鄉兩級基層人大和鄉鎮基層政權的選舉方式改革、公開推薦和選拔基層干部，甚至私有房產業主組建業主委員會維權等，都曾被納入基層民主考察的范疇。〔1〕

因此，本文對中國“基層民主”做如下理解：所謂基層民主即“基層”的“民主”。在中國，“基層”包括社會與政權兩個層面。基層社會主要指通過城市的社區居民委員會和農村的村民委員會所體現的基層群眾自治領域，也就是“草根社會”；而基層政權則是指縣及縣以下的政權機關，包括縣（含設區的市轄區和不設區的市）、鄉兩級的中共黨委、人民代表大會和政府。

對“民主”這一政治學基本范疇的理解在政界和學界充滿了爭議。例如，曾“一時熱議‘民主是個好東西到‘人皆羞于說民主”。〔2〕但是，中國改革開放最高決策層卻一直將發展民主作為奮斗的重要目標，而從未放棄這面旗幟。鄧小平指出：“黨的十一屆三中全會提出一系列新的政策。就國內政策而言，最重大的有兩條，一條是政治上發展民主，一條是經濟上進行改革，同時相應地進行社會其他領域的改革。”〔3〕因此，黨中央一直強調：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。”〔4〕在黨的十九大上，習近平還首次明確到21世紀中葉“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。〔5〕

然而，中國政界、學界對何謂“民主”的理解是十分復雜的，內涵往往大相徑庭。鄧小平更多地是從所要實現的政治效能去理解“民主”。他認為：“調動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況。”〔6〕這里所說的“調動積極性”，指的是廣大民眾建設社會主義現代化國家的積極性，其內在地包含了對中國基本政治制度的合法性認同，對建設現代化國家的積極參與，以及對領導改革開放的執政黨的支持。至于如何調動民眾積極性的民主實現形式，則要看特定時期的具體國情。這與更多地強調自由競選的西方主流民主觀有較大的差異。特別是，鄧小平認為：“關于民主，我們大陸講社會主義民主，和資產階級民主的概念不同。西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。”〔7〕

長期以來，中國執政黨總體上認為：民主就是“人民當家作主”。而人民如何“當家作主”，則有特定的詮釋，這也是近來中國政界、學界高度重視的社會科學“概念”的“定義權”。黨中央的權威表述有如下幾種。

其一，肯定發展“民主”是中國的政治目標和核心價值。例如，明確“民主是我們的目標，但國家必須保持穩定”〔8〕，“發展社會主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗目標”。〔9〕近年來，習近平也視“民主”為社會主義的核心價值觀之一。〔10〕

其二，認為中國堅持發展的是一種“中國特色的社會主義民主”，清晰地與西方國家那套“民主”制度劃清界限。鄧小平早就指出：“壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”〔11〕

其三，明確這種“社會主義民主”制度就是“人民民主”，也就是中國共產黨領導的“人民民主專政”的同義詞或簡化表述。“對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政。”〔12〕“人民的民主同對敵人的專政分不開。”〔13〕而何謂“人民”、何謂“敵人”則是隨著黨在不同時期的政治需要所決定的。

其四，強調中國共產黨領導的人民民主制度在黨和政府的實際運行中，實施的“根本組織制度和領導制度”就是“民主集中制”〔14〕，即“堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，也就是在“保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導”〔15〕下的“民主”制度。

其五，近年來反復重申：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”〔16〕其中最重要的是“堅持黨的領導”，“民主”“法治”都是實現黨的領導的重要方式，中國特色社會主義民主的本質是黨領導和支持人民當家作主，因為黨代表中國最廣大人民的根本利益。正如中國特色社會主義的依法治國，體現的是“我們黨運用法律手段領導和治理國家的能力”。〔17〕

上述精神原則總體上是一脈相承、源遠流長的。但是，改革開放40年來，隨著黨和國家在不同階段面臨的挑戰，最高決策層也在不斷選擇和探索發展社會主義民主的重心。

例如，在改革開放初期，鄧小平深刻總結“文化大革命”的經驗教訓，為充分激發廣大人民群眾，特別是以“文化大革命”受害者為主的歷次政治運動受害者群體，投身社會主義現代化建設的積極性，采取了一系列有針對性的政治改革舉措來推進黨內民主和人民民主。他反對“革命隊伍內的家長制作風”，提出要“肅清封建主義殘余影響，重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化”。〔18〕他認為，各級黨委“重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記只有一票的權利，不能由第一書記說了算”。〔19〕他還一度反復呼吁以發展民主政治為目標的“黨和國家領導制度的改革”和“政治體制改革”。他在1987年論及香港回歸祖國，實行“一國兩制”，循序漸進發展民主選舉時，還曾說：“大陸在下個世紀，經過半個世紀以后可以實行普選。現在……普遍實行直接選舉的條件不成熟。”〔20〕由此可見，在共產黨領導下，逐步創造條件，循序漸進地發展選舉民主，曾是中國政治體制改革和推進民主政治的重要選項。

沿著鄧小平發展社會主義民主政治的思路，江澤民不僅將發展民主視為黨和國家調動人民建設現代化國家的積極性的方式和手段，也將堅持和發展民主制度視為對公民基本政治權利的尊重和保障。他提出：“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。”〔21〕“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。”〔22〕“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。”〔23〕他還認為，要循序漸進發展中國民主政治，先從基層民主開始探索，由黨內民主來逐步引領。他說：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”〔24〕“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”〔25〕

循著江澤民關于發展中國民主政治要從基層做起，由黨內先行示范和積極帶動的邏輯，胡錦濤進一步指出：“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”〔26〕“人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”〔27〕他還提出了“擴大黨內民主帶動人民民主”的具體發展方向，包括繼續“選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制”〔28〕；“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”；“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式”，包括“完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法”“保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權”；“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優，形成干部選拔任用科學機制”等。〔29〕另外，胡錦濤還提出：“要從中國國情出發，進一步完善民主制度，重點完善人民代表大會制度。”〔30〕“要抓住堅持和完善人民代表大會制度這個重要環節，進一步健全民主制度。”〔31〕

綜上所述，改革開放以來，黨的十八大以前，中國改革最高決策層對發展社會主義民主政治的總體思路，是在堅持黨的領導的前提下，以堅持和完善人民代表大會制度為重點，以發展基層民主為最廣泛的實踐和基礎，以擴大黨內民主來帶動人民民主為總趨勢。而人大制度、基層民主、黨內民主這三個方面，也是相互關聯、彼此交織、共同發展的。例如，在基層民主的推進中，就內在地包含了基層人大制度的完善和基層黨內民主的改革。而在完善社會主義民主政治的各種制度安排中，又都必然包括對各種選舉制度、票決制度的探索。

但是，經過相當長時期的改革實踐后，黨的十八大以來，以習近平為核心的中國最高決策層，總結了以往中國民主政治發展的經驗教訓，特別是一些地方村民委員會選舉、地方黨代會選舉、地方人大選舉中賄選現象頻出〔32〕，開始重新校正中國民主政治的導向。習近平看到，選舉中出現“一些地方和單位過度依賴票數、唯票取人，致使那些因拉票或當老好人而得票高的人得到提拔重用。更為嚴重的是，一些地方干部拉票或當老好人的不良風氣愈演愈烈，拉票行為花樣百出、屢禁不止，拉票行為花樣百出、屢禁不止，敗壞了黨風和社會風氣”，指出“在選人用人工作中，民主是手段而不是目的”。〔33〕因此，在分析、總結一些第三世界國家照搬“西方民主模式”的教訓以后，黨中央高度警惕境外敵對勢力用西方競選制度搞“顏色革命”的圖謀，當中國與西方發達國家在經濟發展中的比較優勢發生根本逆轉的新形勢下，從國家政治安全和政權安全出發，為鞏固黨在中國的執政地位，決策層日益明確地摒棄了發展“競爭性選舉民主”的選項，認為“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”，“決定把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容，強調在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”。〔34〕從而在反復宣示“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”的過程中，基于中國傳統政治文化和黨的歷史傳統，重新定義“中國式民主”。習近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”〔35〕

在習近平明確“協商民主”是中國特色社會主義民主的特有形式和獨特優勢的同時，黨中央在全面深化改革的決定中，繼續“堅持和完善人民代表大會制度”，肯定了“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”；也肯定“發展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”。〔36〕

因此，可以說改革開放以來中國決策層在堅持黨的領導、保持政治穩定的前提條件下，曾不斷嘗試發展中國特色民主制度的各種可能路徑。在黨的十七大報告中，“民主”曾被分解為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”〔37〕四個方面，也就是選舉與治理（決策、管理、監督）兩個維度。其中“民主選舉”被視為首要和基本的民主實現形式，這就意味著民主選舉的改革與發展的狀況可能決定或影響民主決策、民主管理、民主監督的實現程度。

黨的十八大以來，隨著決策層對競爭性“選舉民主”越來越謹慎和警惕，“民主治理”的選項就日趨重要了。習近平認為：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。”“在總結新中國人民民主實踐的基礎上，我們明確提出，在我們這個人口眾多、幅員遼闊的社會主義國家里，關系國計民生的重大問題，在中國共產黨領導下進行廣泛協商，體現了民主和集中的統一；人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”〔38〕如果說，黨的十八大以前，改革決策層在如何改進基層選舉制度方面進行了不少嘗試，那么黨的十八大以來，決策層則著重加強了基層治理體系和治理能力建設，特別是在強調“政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”的大環境下，基層民主的發展主要體現為“民主集中制”和“協商民主”在基層治理中的實現程度。

所以，本文所論述的中國基層民主是以上述內涵為基礎的，主要指曾在“草根”社會（村委會、居委會）和基層政權（縣鄉兩級黨委、人大、政府）兩個層面進行的一些探索，也包括民主選舉與民主治理兩個維度，并聚焦于1978年末中國改革開放以來基層民主的發展實踐及其演進邏輯。

二、中國基層民主的進展與維度

中國基層民主的現實發展與制度設置并不是完全同步的，這是因為中國法定文本制度的制定及在具體實踐中真正貫徹落實，中間有一定的時間差。往往是法定文本頒布后，還要看具體操作和落實的實際情況，需要有一個逐步實現的過程，這就是中國民主政治發展的制度空間。從農村村委會的選舉開始，中國基層民主經歷了從農村到城市、從“草根”社會到基層政權、從執政黨外到執政黨內、從民主選舉到民主治理的多維變化。這一發展趨勢不僅反映中國基層民主在廣度和深度上的變遷軌跡，也顯示了中國民主化進程的艱難與曲折。在各種政治力量的復雜博弈和實際運作中，文本制度有關公民和中共黨員的法定政治權利能否得以充分實現是一個十分復雜的過程。

（一）從農村村民選舉到城市居民選舉

1.村委會選舉

農村基層民主的發展與農村經濟結構的變化、國家的支持以及村民的參與有著直接的關聯。改革開放以來農村家庭聯產承包責任制的推行，在改變農村集體經濟體制的同時，也對既有的權力結構體制提出了改革要求。原來由“人民公社”體現的將政權機關、經濟組織、基層社會三位一體的體制，既無法適應農村經濟結構的變革，也難以維持包產到戶后的農村基層社會秩序，農民要求自我管理的愿望十分強烈。從1979年廣西壯族自治區開始，全國許多地方陸續出現了村委會之類的村民自治組織。農民的創造得到了國家的認可，1982年《憲法》確認了村委會作為基層群眾自治組織的法律地位，1987年《村民委員會組織法（試行）》頒布執行。

由于村委會是法定的基層群眾自治組織，其領導成員就必然由村民選舉產生，這就導致在缺乏民主選舉傳統的中國社會，一定程度的競爭性選舉首先在農村開始探索。從1983年開始，在民政部門的推動下，中國廣大農村開始了村委會的選舉工作。《村民委員會組織法（試行）》規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任。”早期的村委會選舉大多參照縣鄉人大選舉的辦法。〔39〕在村民選舉試行了15年之后，1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施。村委會選舉的規范化程度和村民自主選擇性進一步提升。為了保證選舉的公平公正，村民在實踐中創造出許多具體辦法，如“海選”“一步法”“組合競選”等。“海選”指由本村有選舉權的村民一人一票直接提名村民委員會候選人，經全體村民預選，確定正式候選人。“一步法”則無候選人選舉，由本村有選舉權的村民一人一票直接投票產生村委會成員。“組合競選”指由村民提名推選村委會主任候選人，然后再由村委會主任候選人提名委員候選人，組成競選班子，再通過村民兩輪投票選舉，產生村委會主任及其他人選。參見馬福云《村委會直接選舉的模式研究》，載史衛民等《中國基層民主政治建設發展報告》，北京：中國社會科學出版社，2008年，171-184頁。黨和政府也建立選舉監督機構、法律救濟制度以及派出選舉觀察員，監督選舉過程。2005-2007年，全國623690個村已完成選舉，平均選舉完成率達99.53%，有95.85%的村設立秘密劃票間，一次選舉成功率約占參選村的85.35%。全國村委會選舉的平均參選率為90.97%，有17個省份試點或較大規模實行由村民直接投票表決產生候選人的“海選”。〔40〕村委會選舉成為中國基層選舉民主廣泛的實驗，也成為村民政治參與的重要形式。

隨著村級選舉競爭性程度的提升，日益明顯的趨勢是“能人”“富人”往往在村委會選舉中占據優勢地位。民政部對山東、河北、河南等省的調查顯示，村里的“能人”當選村委會成員的比例在50%以上。〔41〕而在經濟相對發達的浙江省，由企業家、工商戶、養殖戶等“富人”擔任村委會主任或村黨支部書記的比重，更是超過2/3。〔42〕直選帶來村干部的“精英化”趨勢，說明選舉競爭性的提高要求候選人具有較高的綜合實力，不僅需要特定的工作能力，還需要各種資源來動員農民參與選舉，“能人”才可能脫穎而出。但是，由此也引發了關于“賄選”和“宗族勢力”干擾等憂慮，這就給村級選舉民主發展帶來了嚴峻挑戰。

困擾村級選舉發展的另一個因素是農村稅費改革。隨著國家經濟發展，綜合國力提升，中央為了減輕農民負擔，緩解基層干部向農民征收各種稅費而引發的干群關系緊張，從2003年開始推行《農村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》，此辦法的直接后果是取消農業稅。該政策對村民選舉的影響喜憂參半：一方面緩和了干群矛盾，減少了基層政府對村干部的下派任務，當選的村干部可以更多地考慮村民的訴求，開展村民自治活動。另一方面直接導致財權上收和日益集中，出現“鄉財縣管”和“村財鄉管”的趨向〔43〕，不僅村級財權被鄉鎮代管，而且村干部的工資和補貼也無須依靠農民供養，而是來自鄉政府的財政。這樣一來，村干部出現“行政化”趨向〔44〕，與村民之間的利益紐帶變得松散，有些地方的部分村民對村級選舉和自治活動失去了興趣。〔45〕

2.社區居委會選舉

從制度設計而言，城市社區居民自治與農村村民自治被視為中國基層民主制度的兩大基石。社區居委會是黨領導下的社區居民實行“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織”。〔46〕截至2007年，全國城市社區居民委員會的數量已達81372個。然而，從城市基層民主的發展進程來看，卻相對滯后于農村的村級選舉。1982年，城市居民委員會作為基層自治組織被載入中國《憲法》。1989年頒布的《城市居民委員會組織法》對居委會選舉做出明確規定，居委會組成人員由本地居民、戶代表或者居民小組代表選舉產生。然而，2000年之前居委會由居民直選產生的情況還極為罕見，基本上由基層政府的派出機構安排產生，事實上使居委會雖有居民自治組織之名，但無居民自治之實。居委會實際上是基層政府的“腿”，而非社區居民的“頭”。居委會主要以貫徹落實政府指令，通過民政福利、調解糾紛、各類統計和社情上達等具體功能來實現黨和政府對基層社會的管理。基層群眾的利益表達功能未能如農村村委會那樣得到開發。

然而，隨著中國市場經濟的發展，特別是計劃經濟條件下城市單位體制的逐步松動和日趨解體，居民住宅商品化、市場化變革不斷推進，大量傳統“單位體制”成員流入市場與社會，居委會面對的是越來越多的傳統體制外的“社會人”。20世紀90年代中后期，中國城市社區建設以及基層治理結構的改革勢在必行，曾長期居住在單位福利性住房的居民，以及在此基礎上建立的居委會，開始被改造成市場化供給的純商品住宅社區的居委會，其功能重新定位和開發，不僅其管轄的居民身份更為復雜，而且其工作方式也必然發生相應變革。主管城市社區工作的民政部門，也嘗試將農村村委會的選舉機制與辦法，引入城市社區居委會的選舉中。從全國范圍來看，城市社區居委會直選起步晚于村委會選舉，推進速度也不快，從2000年開始，社區居委會開始在上海、北京、廣東、遼寧、廣西、浙江等省份逐步推開。截至2004年底，全國共有社區居委會71375個，其中43053個居委會進行了換屆選舉。采用直接選舉方式的有9715個，戶代表選舉方式有12975個，居民小組代表選舉有22078個〔47〕，直選率占換屆社區總數的22.56%。

社區居委會的直選，在借鑒村委會選舉辦法的同時又有所發展。從2006年開始，民政部鼓勵在社區居委會選舉過程中，候選人可以進行各種競選活動，如運用公開演講、見面會、墻報、廣播、社區局域網絡等多種渠道展開競選；還規定公開唱票、當場公布選舉結果等具體程序。雖然從居民受教育程度、綜合素質，交通便利狀況以及信息技術手段等方面來看，城市社區都比農村選舉有更優越條件，但是在社區居委會選舉中，由于城市居民與居委會的利益關聯度遠低于農民與村委會的關系，因此城市居委會選舉的參與度和競爭性，總體上也低于農村的村委會選舉。截至2009年，居民直選居委會的比例超過25%的省份只占全國的1/3，戶代表選舉比例超過20%的省份只有10個。〔48〕

之所以形成上述狀況，有兩個重要原因：一是黨和政府對社區居委會選舉高度謹慎，不少基層官員對居委會直選心存疑慮，擔心失控；二是社區居委會與村民委員會相比，缺乏集體資產，因而與社區居民的利益關聯度不高，社區居民特別是社區中的年輕人和上班族對社區選舉普遍持冷漠態度。有些地方曾試圖探索社區“居站分設”的改革，將“社區居委會”的行政職能剝離出來，轉交給新設立的“社區工作站”，這一舉措的初衷是還原城市社區居委會作為基層群眾自治組織的憲法地位和功能，但在中國目前事實上的“行政本位”體制中，往往進一步降低了社區居委會在居民中的權威和影響力。

黨的十八以來，一方面隨著中國改革開放的巨大成功、綜合國力的不斷增長，決策層的自信心極大提升，另一方面鑒于基層選舉中出現的不少“賄選”亂象，以及一些第三世界國家搞西方式“競選”，發生“顏色革命”的教訓，黨中央開始放棄競爭性選舉的探索方向，認為中國傳統的自上而下選拔人才的方式更適應國情，更有助于鞏固執政黨的基層政權，從而在農村村委會和城市居委會選舉中，不斷加強黨的領導。例如，在2013年“廣東省村、社區‘兩委換屆選舉工作電視電話工作會議”上，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記胡春華就明確要求，從實際出發，采取切實措施，力爭把村、社區“兩委”一肩挑和交叉任職的比例提高到80%。也就是在農村村委會和村黨支部、城市居委會和社區基層黨組織換屆選舉時，黨組織要力爭使80%的村、居委會主任由黨支部書記兼任，力爭80%的村、居委會成員是共產黨員。在這一政策導向的指引下，在中國現行壓力型體制的實際操作中，必然層層加碼，不少地方村、社區的兩委選舉結果，往往是黨政一肩挑和交叉任職的比例高達90%甚至100%，從而保證實現組織意圖。因為在中國，執政黨是代表中國最廣大人民根本利益的，黨領導人民通過選舉的法定程序來實現黨的意圖，體現民意，保證在基層選舉中貫徹“民主集中制”原則，才能鞏固黨對基層社會的領導。

（二）從草根社會到基層政權

1.鄉鎮長直選探索

在經歷了20年的村民自治發展之后，中國鄉鎮長的直選改革一度在20世紀90年代末出現。村委會選舉對于農民選舉意識的提高與民主參與能力的培訓，為鄉鎮長選舉改革提供了基礎性條件。從最早探索鄉長直選的四川省遂寧市步云鄉來看，進行直選改革的現實緣由是當地經濟發展緩慢，鄉鎮財政困難，并由此引發民眾不滿所形成的基層治理困境。主要原因在于，由上級任命的鄉長既不能緩和鄉里各種矛盾，也難以取得群眾的信任，于是當地黨和政府嘗試進行鄉長遴選機制的改革。從步云鄉鄉長直選來看，大體經過了如下步驟：首先通過全鄉選民參與推薦、個人自薦和組織推薦三種方式產生鄉長候選人初步人選；然后將這些候選人初步人選提交由村委會成員、村組長、村民代表組成的選區聯席會議上票決，從中選出兩名正式候選人；再將兩名正式候選人與地方黨委推薦的一名候選人同臺競爭，接受全體鄉民投票選舉，最終選出一名鄉長；該人選作為唯一候任鄉長，在隨即召開的鄉人大會議上由全體鄉人大代表表決通過，履行法定程序。步云鄉鄉長直選改革之后，廣東、河南、廣西、江蘇、湖北、云南、重慶等省份也隨即進行了類似的探索。鄉鎮長選舉改革的推進，被視為選舉民主從草根組織向基層政權的延伸，從而構成了繼村委會直選之后的中國基層選舉民主嘗試的第二波。〔49〕

與村委會選舉相比，鄉鎮長的選舉改革探索風險更高。這一改革實驗遭遇到法律、制度乃至政治上一些難以逾越的障礙，并注定其無法單獨前行。從法律來看，鄉鎮長應由鄉鎮人大選舉產生，而非村民直選產生；步云鄉的鄉長直選之后，隨即在媒體上就出現了對于這一改革違憲的批評。從制度來看，中國是共產黨領導的社會主義國家，實行“黨管干部”的干部選拔制度，鄉鎮長作為基層政權的干部，要在黨管干部的制度框架內遴選。換言之，鄉鎮長的人選應當由上級黨組織推薦或醞釀確定，而非由選民直接選舉產生。從政治來看，鄉鎮長直選帶來的一個直接后果是可能導致鄉鎮黨委權威的相對下降，在鄉鎮長由選民直接選舉產生之后，由上級任命產生的鄉鎮黨委書記的政治權威無疑受到挑戰。〔50〕

因此，單純進行鄉鎮長選舉改革實際上面臨如下困境：一是政治困境——鄉鎮長選舉改革有可能動搖執政黨的絕對政治權威；二是社會困境——鄉鎮長選舉改革有可能使農村的宗法勢力、黑社會組織和其他惡勢力乘機合法化；三是制度困境——鄉鎮長選舉改革與現行干部選拔制度和民主集中制具有內在矛盾。〔51〕鄉鎮長直選或變相直選的改革主要集中在1999-2004年，其后基本上停滯。盡管如此，鄉鎮長直選試驗在輿論和社會觀感上曾產生的正面效應還是一度增進了決策層推進基層選舉民主的信心。只不過，這一改革的方向曾逐步由鄉鎮長選舉拓展為以鄉鎮黨委選舉為主要內涵的鄉鎮選舉改革，選舉的方法也由直接選舉或者變相直選，改為“公推直選”，也就是探索在逐步擴大黨內民主的基礎上來帶動、引領人民民主。

此外，在鄉鎮長直選改革的同時，鄉鎮還出現了鄉鎮共青團組織的直接選舉以及縣級黨代會代表的直接選舉。〔52〕由于這些改革只局限于個別試點，影響有限，這里不做贅述。

2.基層人大代表競選現象

人民代表大會制度是中國的根本政治制度。《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”縣（區）、鄉人民代表大會是中國基層的人大組織，也是同級國家權力機關。1979年頒布的《人民代表大會選舉法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，縣（區）及以下的人大代表由選民直接選舉產生。《人民代表大會選舉法》還同時規定了基層人大代表的差額選舉與預選原則。這些制度設計有利于人民行使選舉權利。但是，鑒于改革初期的城鄉經濟社會發展存在重大差異，以及城鄉民眾平均文化程度落差較大，該選舉法也規定城鄉產生人大代表的不同比例，縣級人大選舉按照1∶4的比例來分配城市與鄉村的代表名額。換言之，中國城市與農村每一人大代表所代表的人口比例為1∶4，這一比例在省級人大和全國人大又分別上升到1∶5和1∶8。這一狀況一直持續到2010年全國人大對選舉法的修改，此次修改在制度上最終實現了各級人大代表所代表的選民數為城鄉同等比例。

1979年頒布的基層人大代表選舉制度規范，大大激發了剛剛走出“文化大革命”動亂的廣大民眾政治參與的熱情。1979～1981年，全國2368個縣級政權完成了人大直選，占縣級總數的85.92%；參加投票選舉者占選民總數96.56%。〔53〕選舉法也為公民自主參選人大代表提供了制度空間。選舉法規定，三人聯名即可推薦代表候選人，從而有利于擴大選舉的競爭性。當時在上海、北京、湖南等地的部分高校出現了學生自主開展競選人大代表的活動。〔54〕

長期以來，選舉人大代表的程序是一種確認式選舉，即候選人由執政黨通過醞釀、協商產生，其中的大部分由各級黨政官員擔任，還有一部分被當成政治榮譽指定給各行業中的先進人物和社會賢達，選舉的開放度和競爭性受到嚴格限制。盡管如此，基層人大直接選舉的制度設置，已內在地蘊涵了普通公民可能通過參選人大代表這一制度渠道來表達利益訴求和實現政治權利。1992年四川省瀘州市的曾建余和1995年湖北省潛江市的姚立法均以“自薦參選人”成功當選人大代表，實踐了自己的公民權利。〔55〕2003年，北京市、廣東省深圳市等地的區縣人大代表選舉中，也先后出現多位普通公民自主報名，與組織上推薦的候選人同臺競爭，參與區級人大代表競選的現象。作為個人參選者，他們總體上缺乏有組織的社會動員能力和經費支持。他們選擇的競選方式主要是召開記者招待會，借助新聞媒體變相發布“競選廣告”，組建競選辦公室和助選團隊，張貼競選海報、散發競選材料，動員選民投票，甚至訴諸法院來解決選舉爭端，等等。〔56〕此后，湖北省潛江市和福建省泉州市等地也曾出現過獨立候選人參選基層人大代表的現象。

與20世紀80年代初高校大學生競選人大代表現象比較，2003年的人大代表自主競選者除了基于特定的政治理念外，更帶有強烈的經濟利益表達。他們大多是住宅小區的業主代表，在與房地產開發商或物業管理公司乃至基層政府的經濟糾紛中，為了維護自己消費者的權益，試圖通過競選人大代表來提升自己的政治地位，放大自己的社會影響，以利于更有效地維護自己所代表的特定群體的經濟利益；同時，他們的競選手段也更為成熟和多元，如注意在法律允許的范圍內來規范自己的競選行為，甚至希望借助法律手段解決選舉爭議，試圖籌組競選組織機構和競選團隊等。基層人大代表自主競選現象，為推進中國基層選舉民主，提高基層人大代表選舉的競爭性，逐步落實公民的法定選舉權，提供了體制外的民間動力。

此類自主參與競選人大代表的現象，雖不違法，卻不符合制度運行的慣例，事實上挑戰了黨對基層選舉的領導，難以得到官方的支持。同時，由于缺乏社會聲望、政治資源、宣傳渠道等，這些自主參選人也未能獲得多數選民的認同，因此他們大多在選舉中敗北。然而，此類“競選”事件卻也曾引起立法機構的重視。2003年的公民自主競選人大代表現象，特別是其中所出現的如何規范各種選舉動員和競選活動，在初步候選人較多情況下，如何產生正式候選人等問題，都在2004年人大選舉法的修改條款中得到回應。2004年修改后的選舉法規定，基層人大直選時，如初步候選人較多，通過醞釀、協商仍難以產生正式候選人時，允許預選，根據預選得票多少確定正式代表候選人名單；同時規定，在選舉前，代表候選人應與選民見面，回答選民的問題。〔57〕這可以看成公民自主競選的實踐事實上推動了人大選舉制度修改的案例。〔58〕

但是，2004年選舉法修改后的那些有助于增加選舉競爭性的條款，實際上并沒有真正在后來歷屆基層人大代表的選舉中被激活。為了維護政治穩定，防止境外敵對勢力利用選舉興風作浪，各地都加強了黨對基層人大代表選舉工作的領導，2003年那股基層選民自主參與競選人大代表的潮流很快就被逆轉了。因為，此類脫離黨的領導，自主競選人大代表的現象，挑戰了現行體制的權威，可能演變成為顛覆黨和政府、危害政治穩定、影響政權安全的傾向，必須防患于未然。

（三）從執政黨外到執政黨內

作為中國唯一的法定執政黨，中國共產黨從中央到地方的各級國家機關設立了同級黨委，發揮著“總攬全局、協調各方”的領導核心作用。執政黨在基層政權機關和基層自治組織也設立了黨的組織，發揮政治領導的功能。換言之，農村地區黨的基層組織對于鄉鎮政府和村委會行使著政治領導職能，后者實際上是黨組織開展工作，服務人民的具體執行機構。根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，基層黨組織領導人由黨員大會或者代表大會差額選舉產生，候選人提名則由上屆黨的委員會負責，并須經上級黨組織審查同意或者提請大會主席團討論確定。而在實際操作中，普通黨員及黨外群眾較少有機會參與基層黨組織領導人的提名，黨內選舉作為黨的干部選拔制度的組成部分，實際上沒有競選功能。

但是，隨著村民自治和鄉鎮選舉改革的推動，基層黨組織領導的遴選機制開始面臨現實的外部壓力。如果只是發展村民自治和鄉鎮長選舉，忽略基層黨組織領導班子的選舉程度，就會削弱其政治權威。為了相應提高基層黨組織的民意基礎，村黨支部“兩票制”選舉和鄉鎮黨委“公推直選”改革應運而生。

1.農村黨支部“兩票制”

“兩票制”的出現與村民委員會直選對村黨支部權威的侵蝕有關。借助于直接選舉而當選的村委會，在程序上獲得了大多數村民的支持，相比之下，村黨支部只是村民中黨員選舉產生，其權威基礎相對較窄。面對選舉所帶來的具有更多量化民意支持的村委會，村黨支部的政治權威有被邊緣化的可能。〔59〕有些地方“兩委”矛盾甚至發展成黨支部和村委會干部之間的暴力沖突。〔60〕于是，地方黨組織就在現實的挑戰中，開始探索進一步提高村黨支部民意基礎的改革舉措，村黨支部“兩票制”選舉方法就逐漸發展起來。所謂“兩票制”選舉，就是將村黨支部成員換屆選舉分為“兩次投票”：第一次為民意推薦投票，由全體村民而不僅限于村民黨員來推薦村黨支部初步候選人，再由黨組織根據量化的民意基礎，確定正式候選人；第二次為黨員正式投票，即召開全村黨員大會，通過無記名投票在候選人當中選舉出黨支部的正式組成人員。

“兩票制”的采用，將參與村黨支部委員候選人的提名范圍從黨內擴展到黨外，從而擴大了村黨支部的民意基礎，鞏固了村黨支部在政治上領導村委會的權威，特別是很多地方在村黨支部“兩票制”選舉的基礎上，再將有較高黨內外群眾支持度的黨支部委員推薦出來競選村委會委員，曾被一度視為較有效地實現了以黨內民主帶動和引領人民民主。

2.鄉鎮黨委“公推直選”

隨著鄉鎮長直選試點的鋪開，鄉鎮政權也遇到了與農村“兩委”沖突的相似矛盾。只是推行鄉鎮長直選，可能提高了鄉鎮長的量化民意基礎，也可能導致鄉鎮黨委的權威衰減。鄉鎮政府按照鄉鎮長的施政措施，而不是按照黨委決策開展工作，由此可能導致較為緊張的鄉鎮黨政關系和權力斗爭。〔61〕換言之，單獨進行基層政府的民主選舉對黨在基層的領導地位構成了挑戰，從而使鄉鎮長直選改革陷入了政治性困境。正是在這一背景下，鄉鎮長選舉改革轉而發展為鄉鎮黨委的“公推直選”。

“公推直選”是在“兩票制”基礎上的一種發展。由于各地都在探索類似改革，往往具體名稱并不統一，如還有稱“兩推一選”“直推直選”“海推直選”等。實際上大致由三大步驟組成：第一，由廣大黨內外基層群眾“公開推薦”初步候選人，即采取黨內外公開推薦的方式產生鄉鎮黨委委員的候選人初步人選；除了組織推薦之外，允許符合資格的黨員個人自我推薦，黨員與黨外群眾聯名推薦等多種渠道。第二，由黨領導的選舉主持機構進行“組織考察”，根據量化的民意，對民眾“公開推薦”的初步候選人進行資格審查、組織考察、民主評議、領導醞釀，確定正式候選人。第三，依法依規履行選舉程序，召開全鄉鎮黨員大會或者黨員代表大會，投票“直接選舉”產生鄉鎮黨委組成人員。

顯然，與傳統的鄉鎮黨委成員主要由上級黨委選拔后履行選舉程序相比，“公推直選”擴大了鄉鎮黨委領導人的提名范圍，將原先組織提名基層黨委領導人的做法，改成了由多種方式推薦候選人，上級黨委根據量化的民意推薦基礎，確定正式候選人；然后由黨員直接選舉產生鄉鎮黨委，在如何產生候選人這個重要環節，擴大了民眾參與，因而曾被視為黨內民主的一大進步。

在“公推直選”實踐中，黨員和群眾的提名推薦票盡管不是當選的充分條件，但肯定是必要條件。希望當選的鄉鎮領導人除了符合干部選拔的基本要求，還必須獲得群眾公認，必須在提名推薦、民主評議等環節獲得一定數量的群眾支持票；也需要獲得黨員或黨員代表的支持，在最后的選舉環節獲得多數選票。此類選舉在一定程度上密切了黨員群眾與鄉鎮黨政領導的關系，在公共工程建設和政策制定中，官員更需要改變工作作風，開始學習與普通黨員群眾協商談判、耐心說服〔62〕，但也在一定程度引發了一些地方的拉票、賄選現象。

鄉鎮黨委公推直選改革，試圖在堅持黨的領導與推進基層選舉民主之間尋找到結合點，由于鄉鎮黨委委員的選舉已經充分體現了黨內外民意，然后上級黨組織在此基礎上，將鄉鎮黨委的委員們分別推薦參與競選鄉鎮長和鄉鎮人大領導班子，就十分順理成章。這就意味著，公推直選產生了鄉鎮黨委委員，再從中推薦部分人選到人大，依法定程序選舉產生鄉鎮長和鄉鎮人大班子，由此確保了鄉鎮黨委及其書記的廣泛政治基礎，以及對鄉鎮政府、人大的領導地位和政治權威。“公推直選”鄉鎮黨委的改革，集中體現了黨的最高決策層希望在擴大黨內民主的基礎上，帶動、引領和兼容人民民主的期望。

由于在推進基層選舉民主的同時堅持了黨的政治領導，“公推直選”的改革方向一度獲得中央肯定，此類改革快速擴展。1999年四川省青神縣南城鄉最先開始試行“公推直選”方式產生鄉鎮黨委，隨后湖北、江蘇、云南、吉林、重慶等省份也陸續進行鄉鎮黨委公推直選的試點。2007年之前，“公推直選”主要集中在鄉鎮黨委的層級，四川和江蘇是全國開展“公推直選”試點較多的兩個省。2007年黨的十七大報告明確指出：“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式。”〔63〕此后，公推直選被廣泛應用于各種黨的基層組織的選舉中，包括一些私營企業的基層黨組織。并且，有跡象表明，“公推直選”還曾有可能實現新的層級突破，2008年貴州省貴陽市曾“公推直選”區（縣）委書記，以及2010年廣東省深圳市曾“公推直選”部分市黨代會代表和市政協委員的做法，顯示“公推直選”有向更高層級的地方黨委及其他領域的政治選舉升級、拓展的可能，一時幾乎成為中國基層民主選舉的主流模式。

與此同時，在市場經濟高速發展、選舉民主不斷探索的過程中，由于權力缺乏有效監督制衡，官場腐敗愈演愈烈，商品交換原則嚴重侵蝕了部分地方的黨內生活，一些地方的各類選舉出現了不少賄選亂象。黨的十八大后，以習近平為核心的新一屆黨中央主政，全面從嚴治黨，高壓執紀、雷霆反腐，揭露出了大量駭人聽聞的腐敗案例，其中也包括在地方黨和政府、人大選舉中不少腐敗現象，較為典型的有湖南省衡陽市十四屆人大一次會議選舉省人大代表和遼寧省十二屆人大一次會議選舉全國人大代表時，都發生過嚴重的賄選亂象。黨中央在采取果斷措施，查處上述案件和遏制賄選現象的同時，也事實上停止了各種形式“公推直選”的探索，全面增強了黨對干部選拔工作的領導，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，層層落實管黨治黨政治責任，反復強調“政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”〔64〕等政治信念，“堅決改變管黨治黨寬松軟狀況”〔65〕，遏制了一度出現的賄選亂象。

（四）從民主選舉到民主治理

基層民主的發展不僅包括選舉民主的文本制度與具體實踐的探索，也包括民主監督、民主決策和民主管理的發展，可以將其界定為民主治理。在探索中國基層選舉民主的過程中，基層民主治理也嘗試了許多方式。

在廣大農村的村委會選舉改革以來，村民還創設各種民主參與的制度，來加強對村干部的監督，如設立村民理事會、村民議事會、村民監事會之類的組織，要求村務公開、財務公開。一些地方還探索村民直接參與村務的“公決制”，即村莊重大事項如村集體經濟管理與分配、村莊公益事業、宅基地使用等由全體村民投票表決的方式來共同決策。

在許多城市，業主委員會的崛起彌補了社區居委會的職能空白，進一步拓展了城市基層群眾自治的空間。由于社區居委會與社區居民的利益關聯度不高，尤其是居民住宅市場化改革后，社區業主的核心利益是他們的房產物業，這往往是他們傾其一生的積蓄，甚至透支未來，以貸款方式所購，一旦與開發商、物業管理公司乃至政府規劃部門發生利益沖突，社區居委會并不能有效代表業主利益。因此，由業主組建業主委員會來有組織地維護自己的利益，逐漸在中國大中城市蔚然成風。根據民政部的統計，截至2007年底，中國22%的城市社區建立了業主委員會。〔66〕基于維護住房產權的保值升值為紐帶的業主委員會，在維護業主權益的過程中與社區的其他行為主體，如物業管理公司、房產開發商、社區居委會、社區黨支部、政府街道辦等進行各種復雜的合作與博弈。由于利益關聯緊密，業主委員會已成為名副其實的業主（社區居民的一部分）自治組織，它有助于業主的利益表達、激發了社區基層公共參與的積極性，從而促進了城市基層民主。〔67〕

在鄉鎮層面，民主懇談被視為與選舉無關的基層民主形態，而更多地涉及普通村民對鄉村事務的民主決策、民主管理與民主監督。始于1999年浙江省溫嶺市的鄉鎮民主懇談，主要做法是：鄉鎮政府召開由村民與鎮領導共同參加的“民主聽證會”，就“黨委、政府重要工作方案，村鎮規劃調整，重要工程，群眾強烈要求村黨支部、政府解決的事項，以及涉及群眾利益的重要事項”等進行懇談，基層政府在認真聽取群眾意見和看法后，再就公共事務做出決策。〔68〕隨著民主懇談實踐的推進，懇談的形式與內容也發生了變化。在溫嶺的一些鄉鎮，如新河鎮和澤國鎮，民主懇談已演變成鎮人大對鎮政府的預算監督，由鎮人大代表聯合本鎮選民共同召開民主懇談會，對政府預算進行討論和審議，懇談的結果將在人大正式會議上提交人大代表討論，并由人大做出相應的回應。溫嶺的民主懇談是在選舉之外的民主形式，促進了基層民主〔69〕，從而被視為中國特色的“協商民主”經典案例。

而在中國部分城市，還進行了改革和完善基層人大運作機制的探索。由于中國的人大代表是業余、義務、兼職的，只在人大會議期間集體行使職權，缺乏規范化的接待選民制度。多年來，在基層民眾與政府的互動中，廣東省深圳市逐步建設人大代表工作室和人大代表聯絡工作站，前者是讓各級人大代表定時、定點接待來訪的選民，傾聽意見，增進了解，接受監督，以便及時向有關方面反映社情民意，努力成為普通民眾與人大、政府間溝通的橋梁；后者是由有公益心的社區意見領袖，主動、義務地為社區內的人大代表當“秘書”“助理”，定時、定點、定人接待選民，協助人大代表了解社情、整合民意、起草提案，成為聯結選民與人大代表的紐帶。〔70〕人大代表工作室和人大代表聯絡工作站的探索，將體制外民間的政治參與訴求納入體制內來有序釋放，提升了人民代表大會制度代表民意、整合民意，吸納民意的民主功能，得到黨和政府的充分肯定和逐步推廣，并且啟發了一些地方的黨代會代表和政協委員也采取類似形式，來加強與普通民眾的聯系，以提高這些中國現行政治體制內的主流機構對發展基層民主的貢獻度。

另外，隨著中國經濟社會的發展，在很長時期內曾促進經濟高速增長的廉價勞動力優勢，發生了重大變化，中國工人的維權意識和參與要求在不斷覺醒。在經濟大省廣東的工人要求提高工資的罷工潮曾此起彼伏，并導致企業較大規模和較大幅度提薪。這一趨勢引起中國決策層的高度關注。2010年，廣東省政府專門出臺了《關于加強人文關懷改善用工環境的指導意見》，力推職工工資集體協商制度，鼓勵職工為企業建言獻策，以各種形式推動職工參與企業民主管理，推動中國工會真正成為職工利益的“代言人”和“代表者”，并要求完善工會的選舉制度，建立健全職業化、社會化工會工作者招聘選用和管理服務制度。〔71〕從而一度推動中國“官方”工會的轉型趨勢，以適應經濟增長方式的轉變和工人民眾要求分享經濟發展成果的利益訴求。

黨的十八大以來，黨中央積極倡導協商民主，高度重視人民群眾的“獲得感”，很多地方政府在財政能力逐步提高的基礎上，不斷增加民生福利，以廣泛協商的基層民主方式，推出一系列“百姓點菜、政府買單”的民生微實事服務類創新項目。例如，2016年深圳市民政局就推出《深圳市民生微實事服務類項目庫管理暫行辦法》，將民生微實事服務類入庫項目定義為“單項資金原則上不超過20萬元”，“應有助于平安社區、和諧社區和幸福社區建設，在社區已經實施并證明有良好社會效益，有能力在若干個社區復制推廣。具體包括在社區內開展的教育、科技、文化、衛生、體育項目，社區環境保護、社區扶貧濟困助殘以及其他促進社區發展和增加社區公共福利的服務類項目”。此類項目面向社會廣泛征集，再由市民政局組織隨機抽取的專家學者、居民代表、媒體代表和民政系統干部組成的評審組評審，評審組根據“項目方案的合理性、項目可行性、項目競爭力、社會影響力、項目可復制性、項目可持續性、資源合作情況、經費預算合理性、申報方項目執行能力等維度對參評項目現場打分，并核算平均分后按照分數高低進行項目排名，提出入庫項目建議名單”，然后由市民政局將入庫項目建議名單在“民政在線”“社區家園網”等媒介上向社會公示并征求意見建議后入庫發布，各區民政局在本轄區統籌推廣項目庫的項目。

三、中國基層民主發展的動力與困境

回顧過去40年中國基層民主的發展歷程，不難發現，這是建設中國民主政治的試驗田，成為公民民主意識和民主技能培育的重要途徑；也是黨為了鞏固和加強執政地位，探索民主政治的發展規律，提高執政能力的重要嘗試。基層民主的發展有著內生的草根動力，同時也與黨和國家推動民主政治的戰略部署，以及地方官員的創新動力分不開。然而，與二三十年前中國基層民主的熱烈討論相比，當前基層民主的發展也陷入了成長的困境。由于基層選舉民主發展中的問題與人們對選舉期望之間的差距在加大，長期的探索性實踐也在相當大的程度上證明，自由競爭性選舉和票決制無助于鞏固現行政體，中國從高層到基層，從政界到學界，從官方到民間普遍對基層民主的關注熱情不斷衰減，決策層高度警惕西方選舉模式及其意識形態的顛覆意義，特別是市場經濟必然導致社會利益不斷分化，不同利益群體也必然會自覺不自覺地在體制內外表達訴求，尋求代表，這將嚴重挑戰黨的一元化領導。為此，黨開始更多地從中國傳統政治文化來詮釋和論證中國的政治文明模式，強調黨對一切工作的領導，黨必須代表、平衡并不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。民主政治的發展也逐漸由關注量化民意測評和改進基層選舉制度，轉而向重新定義“中國特色民主”和強調治理績效轉向。

（一）官方與民間推動下的基層民主發展

中國基層民主的發展曾得益于官方與民間的雙重動力。從官方來看，執政黨一度將推動基層民主的發展作為提升政治合法性的重要程序。黨在保持社會總體穩定和推動經濟高速發展來確保執政有效性的同時，曾不斷探索和改革中國基層選舉制度，力圖提高黨執政的量化民意基礎。中國政府對于民主、法治、人權這些主流價值觀的認同程度逐步提高，曾先后簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》（1997年）和《公民權利和公民政治權利國際公約》（1998年）。黨的十六大報告在繼續強調絕不照搬西方政治模式的同時，提出了要借鑒人類政治文明的有益成果。而從黨的十五大以來，最高決策層就堅持將擴大基層民主作為發展社會主義民主政治最廣泛、最基礎性的實踐。

此外，許多基層民主的改革實踐，如鄉鎮長選舉改革、鄉鎮黨委公推直選也曾被視為地方官員創新政績。一些經濟欠發達地區的官員，嘗試使用發展基層選舉民主來化解治理困境，如將基層干部交由老百姓選舉產生。盡管這未必能夠使地方經濟困局迅速改觀，但是群眾對于干部的認同和信任程度相對提升，進而有助于緩解干群矛盾。當地方官員通過發展經濟創造政績的空間狹窄，而又缺乏經濟發達地區“花錢買太平”的財政能力時，為應對各種利益沖突，通過發展基層民主來協調利益矛盾，推動政治改革，往往成為某些官員走出基層治理困境的路徑選擇〔72〕，盡管這條路充滿著政治風險。

從民間社會來看，普通公民參與基層民主選舉與治理的動力，首先來自改革開放以來公民權利意識的覺醒，這一意識又被市場化進程不斷強化。人們出于維護自身利益的需要，逐步認識到運用自己的政治權利來維護自身利益的必要性，政治參與的積極性不斷提高。其次，現代政治文化的傳播不斷提升了公民的政治參與意識，隨著源于西方文明的許多社會科學知識的普及和國家開放程度的提高，關于民主、法治、人權、競爭、平等的政治文化得到廣泛傳播，又進一步助推了公民的權利意識覺醒。此外，市場經濟的發展也是基層民主發展的重要動力，城市社區業主委員會以及各種民間組織的不斷發展，顯示出在市場經濟條件下，公民為維護自己的權益開始自發組織起來，社會自組織能力在逐步提高，民眾正由關注私人利益向關注公共事務轉型，由公民個人維權向公民自治組織集體維權發展。

（二）中國基層民主發展的困境與阻力

經過40年的發展，基層選舉民主也正面臨諸多挑戰。由于中國的市場經濟還有待完善，社會自組織發育成熟度較低，國家的法治化程度還不高，致使村委會選舉中的賄選與“黑惡化”未能找到有效的破解之道。而城市社區居委會不僅直選率偏低，還不到總數的1/3，而且大多由基層政府直接掌控，普通居民也并不在意選舉結果。鄉鎮黨委“公推直選”則曾長期處于重復試驗階段，規范化與制度化程度不高，并已實際停止探索。基層人大直選盡管有了法律文本的規范，但是普通公民自主參選人大代表也遠不現實。這一局面的形成，有著多重因素。

其一，有著西式民主特征的基層競選不適合中國國情，特別是其與鞏固、加強黨對基層社會的領導有著本質沖突，與中國政治語境中的“人民民主”“民主集中制”，無論是語義內涵，還是體制機制，均不匹配。在現行體制成功領導中國改革開放取得經濟社會巨大進步的同時，世界范圍西式民主與民粹潮流引發的亂象，以及相形見絀的治理績效，都使中國決策層極大地增強了“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”。特別是隨著中國與西方發達國家經濟上的相對比較優勢發生重大逆轉的新時期，西方民主制度的傳統與優勢已對中國決策層失去吸引力。

其二，由于蘇聯、東歐國家以及我國臺灣地區的競選式民主引發的政黨輪替、經濟衰退或政局不穩，也讓中國政界和學界，以及民間社會對中國能否發展選舉民主疑慮重重。更何況沒有充分發展具有高度自治能力的成熟社會基礎，就倉促發展選舉民主，很容易陷入民粹主義泥潭。為了保持長期的經濟增長和持續的政治穩定，鞏固黨的執政地位，決策層必須在國家利益、經濟發展、社會秩序、公民自由、政治民主等多元價值之間保持必要的平衡，妥善安排其輕重緩急。對選舉民主的疑慮也在學術界有相應的反映，從否定普世價值〔73〕，到呼吁要法治不要民主〔74〕，以及對選舉民主的批判等〔75〕，都反映了對西方式民主或選舉民主的懷疑和否定的輿論潮。

其三，一些地方官員對發展基層民主缺乏信心和動力。由于在相當長的時期內對官員政績考核中，推動經濟增長和保持社會穩定是兩個至關重要的指標，前者為激勵因素，往往決定著官員能否升遷，后者為保障因素，更多決定著官員能否保住職位。而基層推動選舉民主，既不必然有助于經濟增長，又可能不利于政治穩定，直接后果是基層干部更多地受制于群眾，而不是受制于上級領導，由此會導致自上而下任命產生的地方官員與自下而上選舉產生的基層干部的緊張關系，動搖國本。因此，許多地方官員對基層選舉民主持消極態度。

其四，基層選舉民主探索的績效不彰。盡管選舉民主的發展可以增進公民政治權利的實現程度，也可能增進干群之間的緊密關系，從而提升基層干部的責任意識，但是由于中國總體的法治化程度不高，人治傳統深厚，一旦選舉的競爭性提高，其產生的負效應也相應顯現，如賄選拉票，宗族沖突、黑惡勢力介入等〔76〕，可能進一步助推社會分化。雖然，黑惡勢力、宗族勢力并非選舉政治的副產品，選舉政治中的賄選現象本質上與選拔制度中的買官賣官并無二致，但還是動搖了相當一些干部、群眾對于發展基層選舉的信心。畢竟對于發展中國家的廣大普通民眾而言，經濟訴求遠比民主權利更為實際。

其五，建構型民主與內生型民主之間的矛盾。盡管中國基層選舉民主呈現多維度的探索，然而仔細區分又可以將其分為內生型民主形式和建構型民主形式兩大類。前者包括村民自治、基層人大競選、業主委員會以及人大代表工作站等，有著群眾參與的廣泛基礎和當地社區意見領袖的有效引領；后者包括社區居委會選舉與鄉鎮選舉等，是一度由黨和政府推動的特定民主形式探索，群眾對于建構型民主形式的參與是被動的，參與意愿相對薄弱。在社區層面，內生型民主形式與建構型民主形式恰恰形成了強烈的反差：一方面，社區群眾對政府主導的社區居委會選舉普遍持冷漠態度；另一方面，群眾積極主動參與的業主委員會維權活動，卻受到基層政府的各種限制。這也恰恰體現了黨和政府發展基層民主的困境：既要通過主導基層民主將群眾參與訴求納入規范化、制度化軌道，又憂慮民眾廣泛而過度的政治參與會破壞社會穩定與危及政治權威。

概而言之，中國基層民主的發展困境就在于：一方面，人們也許給予民主政治過高的期望值，如鞏固體制、防止腐敗、選賢任能、協調利益、平衡矛盾、促進和諧等，而在現實中一旦發現選舉民主并不是包治百病的“靈丹妙藥”，就容易悲觀失望。另一方面，中國民主政治發展的社會基礎還較薄弱，全社會的法治意識和法律權威普遍不強，市場經濟基礎上的公民自組織社會建設遠不成熟，普通民眾還是更多寄希望“紅太陽”和“大救星”。因此，加強黨的領導、提高領袖的權威，相對適應了基層群眾的傳統民族文化心理。而在基層選舉的實踐中難以避免出現許多負效應，也容易使一些干部、群眾對發展選舉民主失去信心。因此，在當前中國社會對民主的價值判斷，特別是對選舉民主的評判充滿矛盾的背景下，中國基層民主發展深陷困境。

四、中國基層民主發展的簡要評估

基層民主的發展是中國改革開放以來政治改革的主要領域，其制度演化的顯性軌跡，表現為從農村到城市、從基層社會到基層政權、從執政黨外到執政黨內，以及從民主選舉到民主治理的多維變化。基層民主既曾得到黨和國家決策層的鼓勵，也被基層群眾的參與所推動。如果說宏觀的中國民主制度的進展，主要體現在官方各種文本制度和政治性宣示中對民主價值的認同，那么基層民主的實踐則具體表現了普通群眾政治參與的實際規模和發展程度。而隨著中國綜合國力的迅速提升，中國決策層更增強了爭奪對“民主”話語的意識形態詮釋權和定義權的自信心。

（一）發展基層民主是黨鞏固執政基礎的重要戰略選項

改革開放以來，中國決策層一直根據具體國情，在保持政治穩定和經濟發展的前提條件下，循序漸進地發展民主政治，以提高黨執政的合法性基礎。鄧小平總結“文化大革命”悲劇的重大教訓后，曾經有過著名的論述：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”〔77〕因此，他重視“政治上，充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利”。〔78〕江澤民將“擴大基層民主”視為“社會主義民主最廣泛的實踐”〔79〕，倡導民眾有序政治參與，使民主政治制度化、規范化、程序化。胡錦濤強調以人為本，經濟、政治、社會、文化、生態文明全面協調可持續發展，將民主法治作為構建和諧社會的首要定義，并指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”〔80〕

上述論述表明，最高決策層曾將發展基層民主作為中國特色社會主義民主政治的基礎工程，在保證黨執政合法性主要建立在治國理政有效性基礎之上的同時，也在不斷探索和改革中國基層的選舉制度，以期鞏固和提高黨執政的量化民意基礎和程序合法性，不斷地滿足廣大民眾日益增長的參與訴求和期待。

而隨著改革開放取得巨大成功，市場經濟體制在推動國家經濟實力迅速增長的同時，也導致社會利益的高度分化，不同利益群體就會自覺不自覺地要在政治上表達訴求，尋求代表。這就對自覺宣示代表中國最廣大人民的根本利益的執政黨形成了重大挑戰，特別是較大規模的官員腐敗、日益加劇的貧富分化，引發了許多社會矛盾。一方面，國家財政能力迅速增長，政府掌控大量資源，對世界經濟發展的貢獻率不斷提高；另一方面，權力高度集中，缺乏有效監督制約的狀況，使普通民眾對地方政府的不信任情緒逐步蔓延，群體性騷亂事件時有發生。為此，黨早在十六屆四中全會上就已坦承“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執政黨興衰成敗的經驗教訓，更加自覺地加強執政能力建設”〔81〕，并明確提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的要求。不斷地探索中國基層民主的發展，爭奪關于民主政治的意識形態話語權，是黨鞏固執政基礎的戰略選項。

（二）中國基層民主發展的基本特征和重大變化

40年來中國基層民主發展的基本特征大致有如下幾個方面：第一，對廣大人民群眾而言，基層民主是中國民主政治發展最廣泛、最基礎性的實踐，數以億計的缺乏民主傳統記憶的普通民眾，開始了“權為民所賦”的實踐啟蒙，增強了他們的權利意識和規則意識，提高了他們對民主政治的認知。第二，就基層民主的大量實踐探索而言，選舉民主的改革曾經是主流，并有某種誤將“選舉”簡單等同于“民主”的傾向。并且，由于通過各種基層選舉改革的探索，也促使人們更深刻地認識到民主政治有效運作的基本前提和選舉民主的特定局限。第三，對黨和國家決策層而言，基層民主是反復探索在共產黨領導下發展民主政治可能路徑的實驗室、試驗田，各種基層民主改革舉措的制度化、規范化程度不高，至今還在不斷反復試錯過程中。第四，隨著改革開放以來中國經濟社會的迅速發展與西方傳統發達國家的比較優勢發生重大逆轉的條件下，中國的政界和學界正在“不斷增強意識形態領域主導權和話語權”，嘗試對“中國特色民主”的重新定義中，弱化選舉民主對基層治理的價值，強化基層治理中協商民主的意義。

40年來中國基層民主發展的重大變化大致有如下若干方面：第一，從曾經高度重視量化民意，強調在“人民公認”的基礎上，增強黨執政的程序合法性，反復探索基層民主選舉的改革舉措，來提高黨的執政能力，以期鞏固黨執政的量化民意基礎，到黨的十八大以來，不斷強調要堅持和加強“黨對一切工作的領導”，明確推進民主政治，包括發展基層民主，都是實現黨的領導的重要方式，明確認定：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”〔82〕第二，從曾經強調黨的基層組織和各級黨委要堅持“少數服從多數”的民主原則，推進黨和國家政治生活民主化，乃至整個社會生活民主化，到黨的十八大以來反復強調“必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權威和集中統一領導”。〔83〕第三，從曾經把發展基層民主既視為調動廣大群眾現代化建設積極性的重要方式，也視為人民基本政治權利的重要保障，到黨的十八大以來反復強調要實現國家治理體系和治理能力現代化，基層民主是國家治理體系的重要組成部分，要以“鞏固基層政權”為前提，來“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。〔84〕也就是說，在民主既是執政黨治國理政的方式和手段，也是公民依法享有的政治權利這兩個方面，更多地強調前者。

（三）中國基層民主發展的未來趨勢

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央“以巨大的政治勇氣和強烈的責任擔當，提出一系列新理念新思想新戰略，出臺一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進一系列重大工作，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業發生歷史性變革。這些歷史性變革，對黨和國家事業發展具有重大而深遠的影響”。〔85〕不僅使反腐敗斗爭形成壓倒性態勢，而且高度重視民生福利和社會保障工作，盡可能讓人民群眾在經濟發展中有更多獲得感。同時明確表示：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治。”〔86〕“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。”〔87〕從而通過爭奪民主話語的解釋權來發展中國特色的民主制度。

而隨著黨的十九大的召開，黨中央明確判斷：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”〔88〕“要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題。”“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”〔89〕這就決定了在未來“堅持和加強黨的全面領導”的大背景下，中國基層民主政治的發展必須以“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”為原則，以“鞏固基層政權”為前提，來“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。在可以預見的將來相當長時期，基層民主將以中國特色的“協商民主”為主要形式，以“擴大黨內基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內事務、監督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”〔90〕為實質內涵，以更公平惠及全體人民的基本民生福利保障為基本目標，以此來“打造共建共治共享的社會治理格局”。〔91〕

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（責任編輯：陳 果）