構建與綠色發展相協調的環境管理體制

李巖

十九大報告提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國。堅持節約資源和保護環境是生態文明的重要核心理念之一。隨著我國經濟發展從粗放的速度型向提升質量和效益的精細型轉變，原有的環境管理體制已經難以支撐生產發展、生活富裕、生態良好的可持續目標的實現。為此，亟須構建與綠色發展理念相協調的新時代環境管理體制。

環境管理逐漸走向綜合管理，由部門管理向職能管理轉化是綠色發展的要求。綠色發展包括綠色生產和綠色消費，涉及社會生活的各個方面，環境管理不單是某一個部門的責任，而是各個部門協調配合的結果。沿著產品的整個生命周期過程，從設計、生產到運輸，使用和廢棄，每一個環節都以不同的方式呈現其環境影響，均需要針對其環境影響進行有效的控制，各個環節相互影響和作用，對每個環節的管理都不能缺失。環境管理的目標和方式不同，原有的部門管理模式局限凸顯，每個部門都有管理職能但卻無法承擔完整管理職責，客觀上降低了環境管理的效率。從部門管理逐漸向職能管理轉化，有效克服管理部門之間的協作難題，才能真正適應綠色發展模式的轉變要求。

從末端治理向全過程的預防性管理邁進。綠色生產意味著不僅要關注生產的末端治理，更要關注生產過程的環境影響。末端治理不僅社會成本高昂，而且事實證明很難達到生態功能完整、環境質量改善的發展要求。尤其面對農藥化肥等污染、土壤的污染修復、水域的治理、生態功能區的保護等復雜環境問題時，如果不從源頭上真正實現污染削減，往往會還了舊債又欠新債。因此，面對治理難度、治理成本超高的污染，在強化政府主導的修復和治理的同時，需要加大源頭的總量控制，對于生態影響和環境破壞程度大的污染源，通過法律和行政手段實現禁用、替代或階段性的強制性削減。

生產與消費并重，在轉換消費模式的同時明確責任。近年來，我國消費的規模不斷擴大，而且未來將進一步增長，消費過程及消費后廢棄物對環境的影響應引起高度重視。我國現行的環境管理體制更多的是基于以政府行政管制為主，對于數量眾多、差異性巨大的個體消費者的消費行為所產生的環境影響進行管理的效果有限。應運用生產者責任延伸制度，明確產品在不同的生產、運輸、銷售、使用以及廢棄階段的環境責任承擔者，運用經濟、技術等手段責成相關方承擔環境責任，才能為社會治理提供保障。

市場手段和利益相關方協商是政府管制的有效補充，多元化方法有利于提高管理效率。我們在要求更高環境質量同時也必須清楚地意識到，每個行為人都應該減少環境質量損害的行為，所以僅僅依賴政府為主體的管制是遠遠不夠的，只有政府、企業和社會公眾共同承擔責任、共同參與，才能從根本上解決發展的不平衡和不充分問題。運用市場方法，不僅有利于提高環境治理的效率，而且可以加速培養環保產業、節能服務產業、節水服務產業等第三方環境治理新興產業。目前，我國的生態治理和環境修復所需要的資金巨大，運用綠色補貼、綠色稅收、綠色金融等多重手段，讓企業從中獲得收益，撬動綠色產業的市場，能用最小的治理成本獲得最大的社會收益。

（作者系中國人民大學環境學院教授）endprint