“疏非控人”背景下北京市垃圾分類治理困境與城市運行風險防范研究

楊旎+龐宇

近年來，北京市生活垃圾量以超過7%的年均速度迅猛增加，2015年位居全國首位。在疏解非首都功能、調控人口的全新戰略背景下爆發出新矛盾，2016年垃圾產生量激增10.5%，形勢嚴峻。2016年底，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理”，可見垃圾分類治理問題已經成為攸關國民生存、城市安全運行的大問題。值此重要時期，首都北京垃圾分類治理面臨新老困境和風險，更應率先重視，尋求新突破，統籌創新。

一、“疏非控人”背景下北京市垃圾分類治理的困境與風險

（一）功能沖突——“城市保障”與“產業布局”目標矛盾顯現

疏解非首都功能、控制人口規模是北京調整產業布局、轉型發展、治理“城市病”的重大戰略舉措。而傳統的生活垃圾分類減量長期以來依賴流動回收人員和大量非法交易集地，行業基本呈現出無序化、低端化的特點，違規占地、非法經營，大量堆放的廢棄物在造成二次污染的同時也存在重大安全隱患，屬于典型的需要疏解的低端業態，而其大量從業流動人口成為重點目標人群之一。隨著城市低端業態調整、人口疏解等工作的不斷深入，城市生活垃圾前端分類減量不能及時進行，現有的垃圾前端分類、再生資源回收體系未能及時重構，合法、正規的新型體系未能及時替代，造成大量再生資源物資進入生活垃圾處理體系，極大加劇了本已處于超負荷狀態的生活垃圾處理體系，影響首都城市的運行安全。

（二）產業受限——“回收縮減”加劇“源頭增量”前端矛盾

近年來，廢塑料、廢棄油脂回收價格跳水，回收人群顯著萎縮，廢品交易地減少，運輸距離遠、成本高，廢舊物資回收行業陷入低谷，整個再生資源市場呈現萎縮趨勢，越來越多的再生資源流入垃圾處理末端，增加了垃圾產量。“疏非控人”后，2016年 ，北京市一般制造業新設企業數下降了73%，關停污染企業300余家，作為禁限目錄中的制造業和批發業之一， 再生資源回收產業和加工制造產業受到嚴格限制， 僅石景山區就疏解了5家再生資源回收市場。在整體回收市場萎靡的大背景和整體回收產業受限的大趨勢的雙重作用下，劇烈縮減的回收市場使大量再生資源回沖到生活垃圾體系，垃圾源頭增量顯著，特別是2016年，垃圾產生量達872.61萬噸，激增10.5%，是近十年來的最高產量、最大增幅（如圖）所示。照此發展，北京市距離發展循環經濟、踐行“綠色”發展理念，構建低碳社會的目標任重道遠，源頭減量形勢刻不容緩。

（三）從業者與居民雙缺位——“分揀為主”與“宣傳鼓勵”難以持續

居民是生活垃圾分類治理的源頭生產者和第一責任人，然而長期以來實際的垃圾分類工作是由分揀員和拾荒大軍進行二次分揀完成，試點小區居民垃圾分類明顯流于形式，垃圾分類減量工作未能由居民承擔起來。其主要原因如下：

一是目前沒有針對居民個人的垃圾強制分類要求。現有做法是依托試點小區進行社區、學校的宣傳教育以及依靠財政支持組織“積分換購”等形式，鼓勵引導居民參與垃圾分類。然而從實踐效果看，居民的參與率不高、主動性不強、動員效果不理想， 責任意識未能樹立；與此同時，“積分兌換”等措施雖然可以激勵一部分居民進行垃圾分類兌換積分商品，但卻可能會起到鼓勵居民多產生垃圾而非減少垃圾的負面效應。

二是生活垃圾缺乏統一細化的分類標準，尤其是低值可回收物品種繁雜，沒有詳細分類標準，市民不易區分，無標可依，難以操作。因此，隨著低值再生資源利潤持續走低，回收站點的相繼清退，回收從業人員隊伍的持續萎縮，而理應發揮分類減量效用的居民卻長期缺位，使得“分揀替代分類”、“有獎無懲”的垃圾分類措施難以為繼。

（四）主體復雜——“責任模糊”與“散亂發展”難成合力

北京市垃圾分類及相關產業的行業管理職權分散、缺乏合力，扶持政策和工作措施缺乏配套性，垃圾產業鏈的分類回收、運輸、處理等各環節長期割裂，無序發展。

一是垃圾分類工作缺乏明確的責任部門。北京市目前尚未專門成立垃圾分類處，相關工作劃歸北京市城市管理委員會固廢處負責，主要通過協調市委宣傳部、首都文明辦、教委、住建委等部門進行宣傳教育，缺乏綜合強制保障措施和可操作標準。

二是長期“兩網分離”造成垃圾分類體系與可再生資源回收處理體系不配套、不兼容。目前，雖然市城市管理委已整合了商務委再生資源回收管理職能，但是受長期分管的歷史影響，大部分再生資源回收站點與生活垃圾收集站未能統籌納入城市建設規劃，各自發展，經營粗放，不能資源共享，多數環衛垃圾房、清運車輛等設施、設備不適合資源回收；而回收產業鏈條短、產品單一、增值水平低，行業以個體經營戶為主，小、散、差特點明顯，普遍存在“利大搶收，利小少收，無利不收”的現象，市場競爭力較差，難以做大做強，形成合力。

三是不同地區、不同企事業單位設施與作業標準不統一，無序發展，造成前端“分類缺位”與末端“混裝混運混處理”的惡性循環。

二、“疏非控人”背景下北京市垃圾分類治理與風險防范的思路

（一）預判“盲點”——回應發展轉型對構建新型垃圾分類治理體系的需求

一是充分預判“疏非控人”新戰略對原有垃圾分類處理體系的影響。實時監測垃圾清運量，及時預判變化趨勢及需求，提前預警干預，通過采取環衛工人“一崗雙責”兼任分揀員、動員居民和志愿者、開展區域合作、扶植資質企業、加大財政補貼等多種形式，緩解戰略轉型對原有垃圾分類體系的沖擊。

二是清醒認識發展轉型對重構垃圾分類治理體系的必然要求。原有垃圾分類處理模式及相關產業不符合發展循環經濟、“高精尖”產業和踐行綠色發展理念要求，急需科學規劃，及時重構新型垃圾前端分類與再生資源回收體系，保障首都城市運行安全和長遠健康發展。

（二）找準“基點”——頂層設計分類治理方案endprint

一是構建基礎數據平臺，摸清底數。利用大數據互聯網技術，調查全市各類生活垃圾情況，摸清各類垃圾構成成分與比例、各類垃圾產生量等基本特征。特別是對可再生資源從垃圾產生源頭，即做到預約、回收、運輸、流向的全流程信息采集、大數據分析、處理，為下一步出臺精準方案、科學決策奠定基礎。

二是統一分類標準，精準供給。依托數據推算各類垃圾的清運設備、處理設施和相關產業的精確需求，全市統一分類運輸和處理標準，合理規劃布局。

三是積極探索建立垃圾協同處置利用基地。根據各區不同的垃圾特點配置集約化、規模化、高技術含量、高附加值的綜合性垃圾分類協同處理基地。

四是重點將廚余垃圾和可回收垃圾納入循環利用和資源化利用軌道，緩解終端的處理壓力。

（三）直面“痛點”——探索居民強制分類可行方法

培養居民垃圾分類是真正實現垃圾源頭分類減量可持續發展的根本之策，必須直面未對居民實行強制分類的長期“痛點”。

2016年發布的《垃圾強制分類制度方案》中的強制對象暫未將居民納入。然而，從國際經驗看，以法律形式規定居民垃圾分類的強制義務是實現垃圾源頭分類減量的必由之路。2017年5月，習近平總書記指出，“推動形成綠色發展方式和生活方式是貫徹新發展理念的必然要求”，推進廣大人民群眾踐行垃圾分類減量是形成綠色發展和生活方式的必然之舉。

北京市作為首批垃圾分類試點城市已16年，在相關分類運輸和處理設施條件具備后，可推動居民垃圾強制分類的試行。

一是建立健全垃圾收費。轉變現有垃圾委托代理的間接收費模式，參照日本和我國臺灣地區的經驗，按照“污染者付費”的原則，建立超量加價、減量獎勵的垃圾個性化、差別化的直接收費機制，從需求側根本解決垃圾源頭減量問題。具體收費標準由城市人民政府根據城市生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定。

二是建立垃圾分類獎懲制度。通過立法保障、專業分類袋、分時專類回收等精細化管理手段，推進居民垃圾有效和主動分類。

（四）把握“拐點”——深化兩網融合，建立健全生活垃圾分類精準治理全鏈條

垃圾分類處理與再生資源利用的“兩網融合”為垃圾分類治理提供了良好的轉型契機，應充分把握這一轉型“拐點”，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置的全鏈條的無縫連接。

在垃圾分類處理工作方面：

一是完善垃圾分類標準：將目前三類垃圾中的“其他垃圾”進一步細化為“有害垃圾”和“不可回收垃圾”，提高分類收集與末端處理效率。

二是分類投放全知曉：確立各類企業對商品垃圾分類源頭告知的標示責任。強制要求企業在商品包裝上明確標示商品各部分的垃圾分類方法，承擔相應的宣傳和教育義務，強調社會各方的垃圾分類責任。

三是制定分揀作業規范：提升垃圾分揀自動化和現代化水平，有效融合整編再生資源回收隊伍和環衛清運工隊伍。

四是分類分時回收：借鑒日本和我國臺灣地區的經驗，在垃圾強制分類的基礎上，建立不同類別垃圾的不同時間、地點的回收制度，確保各類垃圾“不落地”，做到精準回收。

五是分類清運處理：購買、租賃分類專用設備，本地壓縮、采用純電動專用車輛分類集中運輸，節能減排，疏減擁堵，提升效率。

在再生資源利用方面：

一是加強市場主導與政府引導：加緊制定再生資源回收的行業標準和低值可回收物補助政策，建立以環保指標為主要依據之一的市場準入和退出機制，通過兼并、重組和產業聯盟等方式完善回收網絡；強力推動自主創新，加快培育具有科技研發能力，現代化技術和設備，自動化程度高、網絡覆蓋范圍廣、精細拆解的現代業態的大型資源循環利用龍頭企業，實現行業從勞動密集型向技術資本密集型轉變，推動再生資源規范化、專業化、清潔化處理和高值化。

二是發揮“互聯網+回收”的作用：通過APP應用、自動回收機、企業、慈善組織下沉社區等做法，改變再生資源行業老舊的回收方式，促進傳統回收行業轉型升級，有效提高居民垃圾分類的積極性。

（五）創新“亮點”——精益管理，借力PPP促進垃圾分類處理進程

引入市場機制，推進垃圾分類處理的專業化作業與創新運營，提高垃圾分類的效率水平，構建循環經濟型社會。

一是政府在完善現有的垃圾收集、運輸行政許可條件，明確作業標準、規范、監管方式的基礎上，鼓勵引導企業以PPP的多種形式在廚余垃圾及其他再生資源領域的技術創新、項目建設、運營管理等方面的參與。激發社會活力，形成垃圾分類共治合力。

二是強化專業作業隊伍和技術標準的動態監督管理，建立相應的企業退出機制。

三是重點挖掘現有快遞物流網與互聯網平臺“一網一平臺”的多樣合作模式，探索部分可回收資源“網上預約、上門取件”的新型服務方式，借力恰當的PPP，構建快速建立垃圾分類投放、回收、運輸的高效網絡。

（責任編輯：王珊珊）endprint