基于因子分析和Shapley Choquet積分的公共治理指數測算與實證分析

程灝+胡志明+劉旭然

[摘 要]基于公共治理理論視角，通過因子分析法選取政治包容、社會保障、經濟管理、社會公正、政務公開五個方面共計13個指標，形成具有可操作性和科學性的公共治理評價指標體系。基于公共治理評價指標體系和Shapley Choquet積分，構建公共治理指數測算模型。利用測算模型測算全國30個省會城市的公共治理指數，實證分析測算模型的可行性。運用公共治理指數的理念與測算方法，可為公共服務供給能力的增強，提供建設思路與政策建議。

[關鍵詞]公共治理指數；因子分析；Shapley choquet積分

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2017）04-0073-05

Abstract：From the perspective of public governance theory and the way of factor analysis， this study chooses political tolerance， social security， economic management， social justice， making government affairs public as the five aspects， 13 indexes of structuring an operational and scientific government public management index system. Based on the evaluation index system and Shapley Choquet integral， this study constructs a calculating model of public governance index， and the calculation model is used to measure the public governance index of 30 provincial capitals and analyze the feasibility of the model. The concept and calculation method of public governance index can strengthen the supply capacity of public service and provide the construction ideas and policy suggestion.

Key words：public governance index； factor analysis； Choquet Shapley integral

當前，中國社會依然面臨著公共需求快速增長與公共服務供給不足的現實矛盾，如何提升民眾獲得感，規避政府失靈成為學界討論的焦點問題。治理作為對傳統管理方式的反思，自20世紀90年代進入我國主流話語體系以來，被廣泛應用到管理學、社會學等領域。治理主張多元主體協同管理、開放互動式管理，相較于管理，更加強調包容性。公共治理作為治理概念外延在公共服務領域的拓展，也逐漸成為學者研究的熱點。公共治理是指社會公共組織（包括政府、市場組織及社會團體）為實現公共利益最大化，合理配置社會資源以提供公共產品和服務的過程。公共治理有別于傳統的政府單一管理模式，其核心價值在于實行多中心協同治理，政府的角色由“劃槳”變為“掌舵”，各種非政府機構也可以參與公共事務的決策，并且政府與其他治理主體之間有著較強的互動關系。無疑，治理主體的多元化不但構建了一個協商對話的平臺，可以吸納來自各個層面的聲音，更好地統籌各方利益，從而避免官僚化。而且，公眾參與是公共治理所蘊含的重要價值理性，這意味著公共治理視閾下的公共服務供給不僅要契合公眾實際需求，對于公共治理的績效評價還要考慮公眾的主觀感受，即公眾滿意度是衡量公共治理有效性的標桿[1]。因此，不論在理論層面還是在現實意義上，公共治理研究的意義毋庸置疑。遺憾的是，當前我國對于公共治理的評價研究基本處于“概念”層面，且至今理論界對于公共治理范疇存在較大的分歧，以至公共治理程度難以量化[2]。鑒于此，本文擬構建公共治理評價指標體系，以便為政府部門尤其是地方政府提供一個發展標尺。一方面從理論層面為評估公共治理提供一套普適性的指標體系，解決公共治理邊界問題；另一方面建立基于指標間交互作用的測算模型，并通過實例驗證該模型的適用性，為公共治理的量化測度提供參考。

一、公共治理評價指標體系構建

設計構建公共治理評價指標體系應遵循以下原則：職能、分類評價、價值導向、側重、系統、可操作性[3]。

（一）指標體系設計思路

以往有關公共治理效能的評價大都偏重主觀指標的搜集，其內在的假定是良好投入必然會帶來公眾的較高評價。而在實際評價過程中，因受公眾評價能力的約束以及調研本身的特殊局限性等多重因素的影響，通過主觀評價獲得數據的模糊性、不確定性難以規避。基于此，本文的公共治理評價指標體系將合理平衡主觀指標和客觀指標，既強化以數據為導向的客觀指標的設計，又發揮滿意度調查的改進與診斷功能[4]（見圖1）。

（二） 指標體系的確立

參考《中國省會城市公共治理報告》（2015年版）的評價指標，本文初步確定14個指標作為公共治理評價指標（見表1）。

為了使指標分層更趨合理，運用因子分析法并應用spss19.0，對《中國省會城市公共治理報告》（2015年版）中的30個城市的評價數據進行處理，提取5個主因子確定其載荷矩陣（見表2、表3）。由于30個城市的財產安全保護這一指標得分均為0，故該指標為無效指標，在應用spss19.0進行數據處理時，該指標被剔除，因此，實際選取13個指標作為公共治理評價指標。endprint

從表2可以看出，5個主因子可以反映原指標的87.282%的信息量。由表3可見，第一主因子與政府壁壘、國有民營經濟比重、NGO數量正相關，反映政府的政治包容性；第二主因子與人身安全保護、政府廉潔、公共服務水平、社會信任正相關，更多反映政府的社會保障水平；第三主因子與政府行政成本、非稅收收入占比、財政性投資額占比正相關，反映政府的經濟管理能力；第四主因子與社會公正呈正相關；第五主因子與行政審批數量、政府透明正相關，反映政府的政務公開程度。

因此，將公共治理評價指標劃分為政治包容、社會保障、經濟管理、社會公正、政務公開五個二級指標；三級指標則由上述13個變量構成，并確定各級指標權重，構建公共治理評價指標體系（見表4）。

二、公共治理指數測算模型構建

在公共治理評價指標體系的基礎上，構建用于評價我國各級政府的政府公共治理指數。考慮到指標之間存在的關聯作用或交互作用，文章采用基于馬田系統和Shapley Choquet積分的集成算子來測算政府公共治理指數。

（四）公共治理指數測算步驟

步驟1：求得次級指標關于上一級指標的相對重要程度；步驟2：運用MTS計算屬性集A的重要程度；步驟3：計算單個屬性對于全局的重要程度；步驟4：計算單個屬性的Shapley值；步驟5：計算指標兩兩之間的交互值；步驟6：利用Choquet積分求得上級指標的綜合值；步驟7：重復上述步驟，最終求得樣本的公共治理指數。

三、實證分析

（一）測算樣本的選擇

不同層面的公共治理，其指數測算既有相通性又存在著差異。如果說省級層面的公共治理是宏觀治理，那么市級和縣級層面的則分屬于中觀治理和微觀治理。在行政層面上，市級政府起著承上啟下的作用[7]，同樣，市級層面的公共治理可以反映省級和縣級層面公共治理的特征，具有較強的代表性。因此，本文選取中國30個省會城市（因拉薩缺乏有效數據，故將其除外）作為樣本進行實證分析。

（二）數據來源

測算所需要的數據來源于兩部分：一是《中國省會城市公共治理報告》（2015年版）中所搜集的原始數據；二是各省、市統計年鑒及公開的數據資料。研究使用2015年發布的數據，總體上可靠性與可信度較強。為了方便計算，設定各指標總分為10分，部分指標的數據需要經過標準化處理然后換算得到。

（三）公共治理指數測算及結果

根據前文所提供的指標權重和測算模型進行計算，計算結果見表5。

（四）測算結果分析

通過分析上述測算模型和測算結果，并參考國內外相關評價綜合值的定級標準，根據閾值原則設定如下標準：VALUE<4.5，公共治理水平低；VALUE∈[4.5，5.5），公共治理水平中等；VALUE∈[5.5，6.0），公共治理水平良好；VALUE≥6.0，公共治理水平優秀。依照判別標準，得到30個省會城市的公共治理水平等級（見表6）。

結合省會城市公共治理指數測算結果以及原始數據可知：

1.大多數省會城市的政治包容、政務公開指標得分較低，社會保障、經濟管理指標得分較高（見圖2）。這表明政府需要進一步引導公眾參與社會管理，培育民間組織，同時釋放管理權限，擴大政務公開力度，把改善治理方式作為公共治理改革的突破口。

2.30個省會城市的公共治理水平存在明顯差異。從數據上看，第一位的杭州與最后一位貴陽之間的公共治理指數差距較大，73%的省會城市公共治理處于中等水平，治理水平優秀和良好的城市占比不到17%。因此，政府作為公共治理的組織者，在提升整體公共治理水平的同時，還應依照不同地區的實際情況采取不同措施，根據地區公共治理發展階段和實際需要，制定有針對性的目標，并且各個治理內容應該有輕重緩急之分。

3.公共治理水平與經濟發展狀況呈正向相關。北京、上海、廣州、杭州等經濟發達城市排在前列，而排位靠后的主要是中西部欠發達的省會城市。這主要歸因于經濟較為發達的城市有多余的財力提供更完善的基礎服務，引導公眾政治參與以及發展非政府組織等。所以，經濟發展是提升公共治理水平的前提，對于經濟欠發達地區來說，如何在財力有限的情況下，統籌規劃，最大限度地提升公共治理水平，是其需要著重考慮的問題。

（五）測算模型的可靠性分析

本研究的測度結果與《中國省會城市公共治理報告》（2015年版）中的結果總體上吻合，但具體的數值略有變化（見圖3），原因在于本文的測度模型用Shapley值代替指標的權重，并用Choquet積分進行測算，降低了指標的交互性，而原報告只是對各指數簡單地加權相加，沒有考慮指標之間的關聯作用。

為進一步說明該測算模型的可靠性，本文利用BP神經網絡法對30個省會城市的公共治理水平重新評價。選取27個城市的原始數據作為訓練值，其余3個城市（濟南、長沙、蘭州）的數值作為檢驗值（見表7）。

從表7可以看出，本文所構建的公共治理指數測算模型可行性較強，能夠客觀反映某一地區公共治理的實際水平，從而為該區域公共服務供給側結構性改革提供科學依據。因此，該模型可以推廣應用到地區公共治理績效評價中。

四、結論

本文在解析公共治理內涵的基礎上，采用因子分析法，嘗試從政治包容、社會保障、經濟管理、社會公正、政務公開五個維度構建公共治理評價體系，進而構建基于Shapley Choquet積分的測算模型。并以30個省會城市為例驗測算該模型的適用性和優越性，以期對公共治理能力建設具有一定理論指導和實踐意義。

由于國內外有關公共治理評價的研究還比較少，至今沒有形成權威性的評價體系，尤其是當前國內對于公共治理的評價思路存在著較大的分歧。故本文對公共治理的研究只是初探，有一些問題難以規避，如公共治理的評價體系還有待完善，公眾給出的評價與理想的客觀評價相去甚遠，在指標選取、指標權重處理以及模型構建方面有待進一步深入研究。

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[責任編輯 王艷芳]endprint