比較法視角下中國移民法的發展完善

王麥依

中南財經政法大學，湖北 武漢 430073

一、美國移民法的發展歷史

美國移民法大致可以分為鼓勵移民階段、限制移民階段、選擇移民階段、安全移民階段這四個發展階段，每一個發展階段的移民政策都是非常具有時代特征的。

(一)鼓勵移民階段

鼓勵移民階段始于1776年美國獨立，終于19世紀80年代。在這段時期，美國大力支持國內外移民。這一時期，美國的西進運動變得更加積極和有計劃，國家需要大量的勞動力來開墾西部的土地，再加上這一時期美國也卷入了工業革命浪潮，對勞動力需求也逐漸增加。而從美國自身的人口數量來看，美國國土面積大于我國，當時的人口卻只有我國人口的四分之一。據1790年美國人口普查統計，當時美國的人口總數為393萬，平均每平方公里僅有0.6人。①而1790年的我國處于乾隆帝時期，人口總數已經超過3個億。不僅此時美國人口數量少，這階段美國還爆發了南北戰爭，這場內戰使本就人數稀少的美國更加稀少。

因此，這一時期美國移民政策主要是鼓勵外來移民。比如1862年林肯頒布的《宅地法》，規定每個公民只要交納10美元，就可以獲得西部160畝土地，只要連續耕種5年就可以獲得這塊土地，這一政策是旨在無償分配美國西部國有土地給廣大移民；再比如1868年簽訂美國與我國簽訂了《蒲安臣條約》，這個條約可以說是我國現代上第一個平等條約，它允許甚至鼓勵中國人到美國定居以及經商，但是這個條約的背后并不是平等外交的建立，而是源于美國這一時期缺乏大量勞動力的現實情況，它需要大量的中國人補充美國的勞動力市場。勤勞的中國人來到美國干著一個又一個艱苦的工作，他們為美國修建鐵路，開采鐵礦，為美國的經濟發展做出了巨大的貢獻。在這一階段，大量的移民解決了美國勞動力緊缺的問題，對美國的經濟發展做出了巨大的貢獻。

(二)限制移民階段

這一階段從19世紀80年代到20世紀中期。由于前期鼓勵移民的政策吸引了大量的人口，解決了美國勞動力緊缺的問題。然而，大量的外來移民也帶來了很多社會問題。由于外來勞動力相對于本國勞動力價格更低，很多工作在招人時都會選擇聘用外來移民，美國人民在勞動力市場上競爭降低，這就引發了美國本土居民的普遍不滿，他們認為外來移民占據了他們的社會資源，搶走了他們的工作，社會矛盾加劇。在這種情況下，美國開始干預移民的涌入，通過頒布各種法令來限制移民。在1882年，美國與中國簽署的《蒲安臣條約》正式終結，在華工為美國修建了大量鐵路，為美國經濟發展做出重大貢獻后，美國頒布《禁止輸入中國勞工法》，禁止中國工人進入美國，華工在美國干著最辛苦的工作，最后卻被美國拒之門外。在1891年，美國再次頒布移民法，對被允許進入美國的人通過經濟階層進行界定，規定可能成為社會負擔的人不允許進入美國。在1924年頒布的美國《種族法案》就將“配額制”正式確立下來。配額制首先對年度移民總數做了具體的限制，其次對各個種族每年移民來美國的名額做出了限制。從美國的移民名額分配中，可以看出美國在選擇外來移民的時候帶著強烈的種族歧視的思想，對亞非拉等發展中國家的人數進行了大力的限制。但是不能否認的是，雖然帶著種族歧視的色彩，這個政策在一定程度上確實達到了緩解種族矛盾，控制移民數量的效果。

值得我們注意的是，早在1895年美國就成立了自己的移民局，單獨管理各項移民事務，在美國的移民管理中發揮著巨大的作用。然而，反觀我國，一直到今天，我國都沒有一個統一管理移民的國家機構，在外來移民不斷增加的今天，我國是否也應該考慮借鑒美國經驗，成立一個中國移民局呢？

(三)選擇移民階段

這一階段從20世紀中期至20世紀末。這一時期正是世界大戰結束，各國百廢待興，因此各國對經濟發展更加重視。這一階段各國主要是通過發展科學技術來發展經濟。也就是說，誰掌握了科學技術，誰就掌握著國際話語權。因此，各國對高端人才的需求空前高漲，國家對勞動力的需求從普通的勞動型轉變為高端技術型人才。在美國，這一時期的移民政策大力往技術移民傾斜，先后制定了多部法律來吸引全國各地的人才。

1.1952年，美國頒布《移民與國籍法》，這個法案規定，將美國每年的全部移民總額的一半用于世界各地的高端技術人才，這一法令的頒布，掀起了美國技術移民的浪潮，但是，該法案仍然帶有種族歧視的色彩，它規定來自歐洲的移民不受限制。

2.1965年，美國對《移民與國籍法》進行修訂，這次修訂去除了種族歧視的色彩，實行先到先得的政策。這個法案頒布后，來自亞非拉等第三世界國家的移民人數驟增，占到移民總數的70%，而歐洲等發達國家的移民總數驟減，跌到移民占移民總數得20%。可以說1965年的移民法重新為來自不同國家的移民打開了大門。

3.美國國會通過《美國新移民法案》后，大量的高科技人才被吸引到了美國，特別是中國和印度高科技人才。從數據可以看出，法令頒布后，國內頂級大學的高科技工科人才有80%被吸引到了美國，成為了美國公民，而在美國留學的85%的工科中國留學生被留在了美國。美國在這一階段通過頒布和修訂移民法吸引了大量高科技人才進入美國，這些人才為美國的經濟發展做出了不可磨滅的貢獻。②

(四)安全移民階段

安全移民階段是從911事件后為起點，一直至今。為了維護國家安全，嚴防恐怖力量，在這一時期美國大力縮緊簽證的簽發，降低了外國移民甚至是高科技人才赴美的名額。由于美國移民政策的調整，亞非拉等第三世界國家公民簽證之路受到了很大的影響。第三世界國家，特別是中國的簽證拒簽率遠高于其他國家。根據數據顯示，中國學生的簽證拒簽率達73.4%，接近于韓國學生拒簽率的三倍，德國學生拒簽率的四倍，印度學生的十四倍，而中國的學者簽證拒簽率達68.9%，是韓國學者的六倍，德國學者的十七倍，印度學者的二十二倍！這種不公平的待遇引起了中國人民的強烈譴責，然而在美國霸權主義之下，這種抗議顯然是物理的。

二、我國構建移民法的方法

美國作為一個老牌移民國家，他的移民法律是非常先進的，也一直在隨著政治經濟的變化而不斷發展完善，對于我國目前仍待改進的《中華人民共和國出境入境管理法》來說，仍是有許多能借鑒的地方。我認為我國移民法應從以下幾個方面來完善：

(一)充分借鑒他國經驗，完善我國移民體系

從我國目前的移民法規《中華人民共和國出境入境管理法》來看，這部法規主要還是對我國之前一些移民法規的一個匯總，并沒有將之前的移民法規加以創新。有些法律規定難以滿足我國目前移民的需要。比如在我國關于技術移民的規定中，我國移民法規只規定了技術工作簽證，而對技術移民簽證要求過于嚴苛，對外國人想通過技術移民我國設置了職位限制，這一限制對我國人才引進造成了很多不利的影響。現今世界各國對人才的爭搶越來越嚴重，很多國家為了最大限度的吸引人才制定了很多非常完善的人才引進政策，比如說美國，美國不僅優先考慮技術移民，還將技術移民的優先權分成了5個具體的類別，美國借這一移民政策招攬了世界上大量的高端人才。因此我國也需要重視起我國移民政策，特別是人才引進政策，我們可以充分學習美國的移民立法的先進理念和經驗，取其精華，去其糟粕，結合我國的實際國情，構建中國特色的移民法律。

(二)重視難民的管理和保護

雖然我國并沒有發生嚴重的難民問題，但不可否認的是，難民對我國的社會各方面造成了一定的壓力，更令人擔憂的是潛在的難民壓力。因此對于難民和非法移民，我們不能一昧的用強制手段去解決，而是可以通過其他方式對難民進行有效的管理，這其中我們必須以法律的手段通過明確立法，使其既不會擾亂我國的社會秩序，也節省了我國的管理的物力、財力。其中，我們可以適當的給予難民一些人權保護，保護他們的人身尊嚴，例如我們可以適當賦予難民一些教育權、醫療權、居留權等基本的生存權利，使其在中國可以正常生活。這不僅有助于我國加強對移民的管控，也可以為我國樹立一個良好的國際形象。

(三)建立一個統一的中國移民管理局

我國目前移民管理工作由多部門分別負責，管理機構眾多，事物分工較為分散，從長遠來看，將會對移民工作造成很多不利的影響。根據中國社科院發布的《全球政治與安全》報告顯示，我國已成為世界上最大的移民輸出國。中國海外僑胞的數量已超過4500萬，絕對數量穩居世界第一。③然而，移民人口輸入卻不到移民人口輸出的三分之一，導致我國移民人口赤字越來越嚴重。越來越多的相關學者意識到，我們應該盡快建立中國移民局，來縮小這巨大的人口赤字。

[ 注 釋 ]

①宋亞容，崔彩賢.美國移民法演變對中國移民法構建的啟示[J].山西省政法管理干部學院學報，2017，30(04)：24-27.

②陳俊梅.試析美國移民法及移民政策的實用主義[J].貴州警官職業學院報，2008，20(06)：115-118.

③國際形勢黃皮書全球政治與安全報告(2017)[J].歐洲研究，2016，34(05)：155.