《人民調(diào)解法》指導(dǎo)下的城市社區(qū)糾紛化解探析
——基于對(duì)唐山市古冶區(qū)X社區(qū)的考察

夏麗娟

華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北 唐山 063015

當(dāng)前我國社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多發(fā)的態(tài)勢(shì)，城市社區(qū)作為基層社會(huì)治理的基本單位，既是各類矛盾的聚集地，也是化解糾紛的重要場(chǎng)域。人民調(diào)解在城市社區(qū)糾紛化解中發(fā)揮著基石的作用。2011年《中國人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》)的頒布，開啟了人民調(diào)解制度的法治化進(jìn)程，為強(qiáng)化基層社會(huì)糾紛化解能力奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因而對(duì)《人民調(diào)解法》在城市社區(qū)糾紛化解中的運(yùn)行進(jìn)行實(shí)證考察，具有一定的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、《人民調(diào)解法》指導(dǎo)下城市社區(qū)糾紛化解的具體考察

(一)研究概況

唐山市古冶區(qū)位于唐山市東部，是唐山市主城區(qū)之一。選擇唐山市古冶區(qū)X社區(qū)作為考察對(duì)象是因?yàn)槿珖貏e是華北、東北地區(qū)向古冶區(qū)這樣的老工業(yè)城區(qū)很多，X社區(qū)在古冶區(qū)又很具代表性，以其為考察對(duì)象，研究結(jié)果具有一定的普適性。為了解X社區(qū)在《人民調(diào)解法》頒布后的糾紛化解實(shí)際，筆者進(jìn)入X社區(qū)進(jìn)行了為期六個(gè)月的實(shí)地考察。

(二)具體考察內(nèi)容

X小區(qū)2003年經(jīng)過居委會(huì)改制為社區(qū)后，成立了兩個(gè)社區(qū)。在社區(qū)成立伊始就成立了人民調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)解轄區(qū)內(nèi)居民糾紛。自人民調(diào)解委員會(huì)成立以來至今，每年都要處理各類矛盾糾紛幾十起。

1.人民調(diào)解委員會(huì)

筆者通過查閱X小區(qū)兩個(gè)社區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)的檔案記錄，并對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行訪談，了解社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)近5年來糾紛受理情況。

表1 X社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)糾紛受理數(shù)量

從社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)2013-2017年記錄的糾紛數(shù)量來看，近五年受理的糾紛總量沒有大幅度增減的情況發(fā)生，基本維持在年受理量100件以內(nèi)。通過筆者對(duì)X社區(qū)部分居民進(jìn)行訪談發(fā)現(xiàn)，雖然《人民調(diào)解法》肯定了人民調(diào)解解決民間糾紛，維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定的重要作用，但實(shí)踐中還是存在著部分居民對(duì)人民調(diào)解認(rèn)同度低的問題。有的居民秉持著司法途徑是解決糾紛的最好方法的觀念，盡管之前并沒有什么法律知識(shí)，發(fā)生糾紛后直接訴至法院。有的居民找到人民調(diào)解解決糾紛，并不是因?yàn)閷?duì)人民調(diào)解的認(rèn)同，而是在他們眼中社區(qū)也是“一級(jí)政府”，找社區(qū)解決的這個(gè)過程是要有的。盡管國家明確表達(dá)了國家鼓勵(lì)和支持人民調(diào)解的態(tài)度，但部分群眾依法治國就是依靠法院解決糾紛的觀念根深蒂固。

2.人民調(diào)解員

X社區(qū)的人民調(diào)解員主要有兩個(gè)來源，一部分由社區(qū)工作人員兼任，一部分由社區(qū)有群眾基礎(chǔ)且熱心公益的居民擔(dān)任。在筆者與人民調(diào)解員的訪談中，發(fā)現(xiàn)以下問題：一是人民調(diào)解員自身掌握的法律知識(shí)有限，在糾紛化解中更多的是運(yùn)用擺事實(shí)講道理的方法，而一些糾紛關(guān)系到居民的切身利益，因此，當(dāng)居民的糾紛涉及到法律的專業(yè)性問題時(shí)，他們一般會(huì)建議居民尋求法律專業(yè)人士的幫助。二是因社區(qū)工作者本身日常工作和調(diào)解工作都需要投入大量的精力，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)顧此失彼現(xiàn)象。而居民調(diào)解員雖然熱心公益，但缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)支撐，特別是在解決新型社會(huì)糾紛時(shí)顯得有些力不從心。總之，人民調(diào)解員隊(duì)伍與居民司法需求不相匹配。

3.調(diào)解協(xié)議

X社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)在化解糾紛的過程中，當(dāng)事居民雙方達(dá)成口頭協(xié)議即時(shí)履行的較多，極少簽訂調(diào)解協(xié)議。自《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序以來，X社區(qū)并沒有申請(qǐng)司法確認(rèn)的案例。在對(duì)180位居民進(jìn)行的《城市社區(qū)居民糾紛化解現(xiàn)狀調(diào)查問卷》中，問及“您認(rèn)為經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力嗎？”，56人認(rèn)為“具有”，32人認(rèn)為“不應(yīng)該具有”，46人認(rèn)為“通過司法確認(rèn)后具有”，46人選擇“不了解”。由此可見，調(diào)解協(xié)議在社區(qū)糾紛化解中很少運(yùn)用的主要原因還在于居民對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力、司法確認(rèn)程序的不了解。

4.調(diào)解程序

《人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解程序體現(xiàn)了人民調(diào)解的便捷性、靈活性，這也是植根于基層的人民調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)所在。據(jù)筆者的調(diào)查，當(dāng)前城市社區(qū)有部分糾紛，已經(jīng)超出了社區(qū)人民調(diào)解的功能范圍，需要人民調(diào)解之間，人民調(diào)解與行政調(diào)解、人民調(diào)解與訴訟之間相互協(xié)調(diào)配合，而這種協(xié)調(diào)配合機(jī)制卻尚未有效建立。糾紛的產(chǎn)生是一個(gè)發(fā)展的過程，如果在糾紛產(chǎn)生之初，人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟之間通過配合機(jī)制，或可避免糾紛的升級(jí)，從而達(dá)到預(yù)防糾紛的發(fā)生、節(jié)約司法資源、維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定的目的。

5.業(yè)務(wù)指導(dǎo)

《人民調(diào)解法》規(guī)定了司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解工作，基層人民法院負(fù)責(zé)對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。據(jù)X社區(qū)人民調(diào)解員反映，司法行政部門在社區(qū)內(nèi)主要是開展普法宣傳活動(dòng)，以發(fā)宣傳單的方式向居民宣傳法律知識(shí)，而針對(duì)社區(qū)人民調(diào)解員的培訓(xùn)近三年沒有開展過，以前培訓(xùn)也是知識(shí)講座的形式，沒有實(shí)際調(diào)解技能的培訓(xùn)。而法院也并未對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

6.經(jīng)費(fèi)來源

《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解開展活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)。據(jù)X社區(qū)人民調(diào)解員介紹，他們調(diào)解居民糾紛并沒有補(bǔ)貼，調(diào)解工作量多少與收入并不發(fā)生聯(lián)系。眾所周知，糾紛的化解需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力，在干多干少都一樣的情況下，人民調(diào)解員的工作積極性很難保證。而人民調(diào)解員對(duì)糾紛的成功化解又至關(guān)重要，缺乏經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制直接影響人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，從而導(dǎo)致糾紛化解效果難以保障。

二、完善城市社區(qū)糾紛化解的建議

(一)整合糾紛化解資源，建立人民調(diào)解內(nèi)外部協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，要整合人民調(diào)解內(nèi)部資源，建立人民調(diào)解內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，建立集糾紛的排查、糾紛的化解、信息協(xié)查、人民調(diào)解員培訓(xùn)、法律知識(shí)答疑為一體的人民調(diào)解綜合工作平臺(tái)，制定平臺(tái)互動(dòng)考核制度，并將考核結(jié)果用作對(duì)人民調(diào)解員予以獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。

其次，要建立人民調(diào)解與行政調(diào)解之間的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)賦予行政調(diào)解更多的義務(wù)，設(shè)立專門的行政調(diào)解部門，人民調(diào)解為行政調(diào)解提供必要的協(xié)助，行政調(diào)解及時(shí)回復(fù)人民調(diào)解的訴求，為糾紛化解提供必須的專業(yè)性支持。

最后，還要建立人民調(diào)解與訴訟之間的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。通過法院增設(shè)人民調(diào)解窗口、實(shí)施法院委托調(diào)解制度、建立訴調(diào)對(duì)接中心等方式，將適合調(diào)解的糾紛建議居民優(yōu)先使用調(diào)解方式解決，從而在保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的同時(shí)，滿足糾紛解決的多元化需求，及時(shí)、迅速、有效的化解糾紛。

(二)加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，建立獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制

第一，地方政府應(yīng)從加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)入手，提高城市社區(qū)糾紛化解的水平。我國《憲法》、《人民調(diào)解法》將人民調(diào)解定位為群眾性自治組織，但當(dāng)前基層社會(huì)自治能力有限是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這就需要政府在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，承擔(dān)起提高基層法律服務(wù)水平的責(zé)任。

第二，地方政府可以根據(jù)自身情況，編制加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施綱要，樹立近期、中長(zhǎng)期目標(biāo)，逐步提高人民調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)。先通過建立人民調(diào)解專項(xiàng)補(bǔ)貼，并結(jié)合糾紛化解的數(shù)量與糾紛的復(fù)雜程度等細(xì)化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高人民調(diào)解員的工作積極性。在條件具備時(shí)可以招聘專職人民調(diào)解員，對(duì)專職人民調(diào)解員的任職資格、招聘方式、履職要求、職務(wù)晉升和職業(yè)發(fā)展作出相應(yīng)規(guī)定，逐步建立人民調(diào)解員獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制，吸引更多有法律專業(yè)知識(shí)的人員從事人民調(diào)解工作。

第三，法院通過建立法庭社區(qū)制度積極履行對(duì)人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，在不增加法院工作量的同時(shí)，將法律知識(shí)培訓(xùn)以真實(shí)案例的形式推送給人民調(diào)解員。注重選擇典型案件，如反映當(dāng)前城市社區(qū)中傳統(tǒng)糾紛出現(xiàn)的新變化的案件以及物業(yè)糾紛、交通事故糾紛、環(huán)境糾紛、勞動(dòng)糾紛等現(xiàn)代社會(huì)的基本糾紛案例。

第四，還要加大對(duì)行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、社會(huì)組織調(diào)解等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解的扶持力度，壯大調(diào)解工作隊(duì)伍，搭建人民調(diào)解員與其他調(diào)解人員互動(dòng)平臺(tái)，共同服務(wù)于城市社區(qū)糾紛化解。

(三)提高居民對(duì)人民調(diào)解協(xié)議效力的認(rèn)識(shí)，提升人民調(diào)解的權(quán)威性

一方面，要加大宣傳力度，提高居民對(duì)人民調(diào)解協(xié)議效力的認(rèn)識(shí)。人民調(diào)解組織、司法行政機(jī)關(guān)、法院等在普法宣傳時(shí)，要側(cè)重宣傳人民調(diào)解協(xié)議的效力優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新宣傳方式，將普法宣傳與新媒體結(jié)合，充分利用網(wǎng)站、微博、微信公眾號(hào)、微視頻等方式，對(duì)司法確認(rèn)程序相關(guān)知識(shí)進(jìn)行普及。

另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)，規(guī)范調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，按照常見糾紛的類別制定規(guī)范的調(diào)解協(xié)議樣本，保證簽訂的調(diào)解協(xié)議經(jīng)得起法律檢驗(yàn)，不能有違反法律的硬傷，那樣不但不能達(dá)到化解糾紛的效果，反而會(huì)減損調(diào)解協(xié)議的應(yīng)用。

(四)堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，弘揚(yáng)新時(shí)代糾紛化解理念

首先，媒體側(cè)重宣傳人民調(diào)解在現(xiàn)代社會(huì)的正當(dāng)性，引導(dǎo)居民合理選擇糾紛解決方式。媒體宣傳應(yīng)選取人民調(diào)解化解糾紛的成功案例，特別是在化解環(huán)境糾紛、群體性糾紛等復(fù)雜糾紛的典型案例，展現(xiàn)人民調(diào)解化解糾紛的優(yōu)勢(shì)。

其次，依托社區(qū)開展宣傳教育活動(dòng)，在“法律進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)中邀請(qǐng)法官、律師等專業(yè)人士為居民講解糾紛化解知識(shí)；利用居民微信群推送糾紛化解典型案例；加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員新時(shí)代糾紛化解理念的引導(dǎo)，并促使其在從事調(diào)解糾紛的工作中自覺地向居民傳播新時(shí)代糾紛化解理念，幫助居民正確認(rèn)識(shí)各種糾紛解決方式的優(yōu)勢(shì)與不足。

最后，依托法學(xué)專業(yè)教育，在法學(xué)學(xué)科教育中增加糾紛化解理念教育，為法律行業(yè)糾紛化解理念的統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)，增設(shè)教授調(diào)解知識(shí)和技巧的課程，提高法律專業(yè)人員的調(diào)解能力。

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