我國地方政府債務融資法律監管的完善

涂碧君

西南科技大學，四川 綿陽 621000

一、地方政府債務融資概述

地方政府債務融資是指地方政府為實現其職能借助政府信用通過發行債券或向銀行貸款等方式進行的資金融通活動。目前我國地方政府債務融資的方式主要有兩種：一是通過發行債券來融資，這其中包括地方政府以自己名義和以地方政府融資平臺(以下簡稱融資平臺)名義發行的債券；二是通過融資平臺向銀行貸款的方式融資①。

二、地方政府債務融資法律監管現狀及問題

目前針對地方政府債務融資監管主要集中在地方政府債務的清理和風險管理、地方政府發行一般債券和專項債券的監管、融資平臺發債及貸款風險管理和對融資平臺本身的清理。地方政府債務融資法律監管中主要存在三個方面的問題。

(一)所涉監管法律規范效力層級過低

目前關于地方政府債務融資監管以規范性文件為主，主要包括國務院、財政部、發改委、銀監會、證監會和地方各級政府等發布的各種“通知”、“意見”和“辦法”。但這些規范性文件的效力層級過低，不能作為裁判依據，且存在穩定性差等問題。

(二)相關法律規范未落實法律責任

地方政府債務融資監管法律規范中很少明確規定法律責任。雖然一些規范性文件表明違反規定追究相關責任人的責任，但并未明確承擔何種責任以及具體承擔方式。因此，雖有關于法律責任的原則性規定，但因不具體而導致無法落實，進而致使相關違法行為屢禁不止。

(三)融資平臺法律監管中存在的問題

目前對于融資平臺的監管主要存在市場準入監管松散、債務透明性差以及融資擔保制度不健全等問題。根據審計署相關數據，相當一部分融資平臺存在虛假出資、抽逃出資等問題；而且實踐中由于信息不對稱，對于融資平臺的債權債務情況也是知之甚少，這無疑增加了相關風險；此外，融資平臺融資主要依靠政府信用擔保或者土地抵押，但根據《擔保法》和相關土地管理法律規定，這都是不合法律規定的。

三、地方政府債務融資法律監管的完善

(一)關于專門立法的思考

有學者基于現實需要、理論準備充分以及現行監管法律規范效力層級過低等理由，提出制定《地方政府債務融資監管法》②。筆者認為，針對現行監管法律規范效力層級過低問題，可基于當前規范性文件施行積累的經驗，通過完善相關法律得到解決。例如針對地方政府和融資平臺發債的問題可以通過完善《證券法》來解決；針對融資平臺貸款問題，可以將銀監會發布的相關規范性文件中具建設性的措施納入到相關法律之中等。因此，雖然我國目前關于地方政府債務融資監管的理論研究已達到一定程度且存在現實需要，但不一定需要專門制定一部《地方政府債務融資監管法》，而是可以通過將相關規定分散納入相關法律中來達到提高效力層級和完善監管的目的，而且這種分散式立法也與我國的分業監管模式相呼應。

(二)落實相關法律責任

在完善相關法律的同時，需明確法律責任且需通過具體規定法律責任的承擔方式等來落實法律責任。例如，我國《擔保法》早已規定政府除“經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸”外不得為保證人。但實踐中地方政府變相擔保的情形不在少數，其中一個原因便與未落實法律責任相關。因此，落實相關法律責任對于相關法律的實施效果有重要影響。

(三)融資平臺法律監管的完善

針對融資平臺市場準入監管松散問題，應加強監管。例如對于注資不合法不合規的平臺堅決讓其退出市場，對于抽逃出資的勒令其補齊。針對融資平臺債務不透明的問題，可借鑒強制信息披露制度，明確融資平臺信息披露的范圍、方式以及違反信息披露義務的法律責任等。針對目前融資平臺融資主要依靠政府信用擔保和土地抵押的問題，應當健全融資平臺融資擔保制度。例如，融資平臺可用項目收益權進行質押，但須注意所質押的權利應排除專屬行政機關行使的權利。

綜上，我國目前對于地方政府債務融資的法律監管存在諸多問題，應盡快提高相關監管法律規范的效力層級并落實法律責任以保證法律實施效果，同時要將當前積累的經驗化為具體制度納入到相關法律之中，以完善對于地方政府債務融資的法律監管。

[ 注 釋 ]

①2014年<預算法>修改之前，地方政府發債被嚴格限制，且央行的<貸款通則>也將地方政府排除在借款人之外，為繞開法律的各種限制規定，地方政府出資設立各種融資平臺公司來為其融資.融資平臺是指地方政府出資設立為地方政府投資項目融資且具有獨立法人資格的經濟實體.

②戴傳利.我國地方政府債務融資監管法律問題研究[D].安徽大學，2014：82-83.

[1]戴傳利.我國地方政府債務融資監管法律問題研究[D].安徽大學，2014：82-83.

[2]劉琍琍.地方政府債務融資及其風險管理[J].經濟研究參考，2010(46).