論縣級以上行政復議機關級別與法院地域管轄的沖突

謝科威

廣東財經大學，廣東 廣州 510000

以行政復議機關為被告的案件中，縣級以上法院級別低于同級或上級政府時，案件審理過程就容易受到復議機關的干擾，使得案件有可能要在法院領導協調法院與被訴行政機關關系中妥協，減弱法院的司法制約功能。

一、問題的提出

行政復議主要是作為行政相對人對其被侵犯的權益的一種救濟手段或途徑。[1]除復議終局的案件外，相對人對行政復議不服都可以提起訴訟。根據新《行政訴訟法》第26條規定，案件只要經過復議，復議機關都能成為被告。法院在審理行政復議案件時，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄，這就導致級別較低的法院可能要審理更高級別的復議機關，行政級別的不對等產生了級別沖突。

二、行政復議機關級別與法院地域管轄的沖突

(一)行政級別對應的沖突

現行行政管轄制度和法院體制呈高度對應性，法官在行政序列中享有行政級別。這種對應性容易影響法院公正審理案件，偏袒復議機關一方，導致相對人的敗訴。經復議后的案件，可由原機關所在地法院管轄，也可復議機關所在地法院管轄，而且法院行政級別在設置時比同級政府低半級，導致法院管轄以復議機關為被告的案件時，出現低級法院管轄高級別政府的現象，造成“下審上”的局面，這種沖突嚴重限制了司法制約功能。

(二)行政復議機關級別對法院地域管轄的制約

法院體制嚴重依賴于行政機關，導致案件審判不可避免的受到行政機關級別的制約。完全與法院體制對應的現行行政訴訟管轄制度把法院體制對地方黨政機關的依附性弊病進行了強化。[2]法官的晉升、待遇等都被控制在同級政府手中，復議機關往往級別較高，低級別法院在審理案件時不得不考慮相關因素，盡可能協調去和解結案，減輕自身壓力。這導致了法院行使地域管轄時不敢將案件納入實體處理或者重判。即使進行了實體審理，常見做法也是對行政行為確認違法，交回行政機關重作決定。對于多數涉及到級別高的復議機關案件，法院審判缺乏獨立性和中立性，影響了司法權威。一定程度上導致信訪人數增長，加大了行政機關的管理壓力。

三、對行政級別問題沖突的完善途徑

近年來司法改革力度不斷加大，法院與同級政府間正在逐漸實現人財物的分離，慢慢擺脫了復議機關級別的影響。為此從以下三方面考慮解決以上沖突問題，保持法院審判的公正性，具有重要意義。

(一)嚴格管控復議機關的不當干擾

行政機關內部監督體系中對作出行政行為的程序都有一定的要求和規范，通過行政系統的內部監督，嚴格禁止行政復議機關對法院案件審理的全過程進行不當干預，復議機關人員不得與審判的法官有任何私下接觸。對于復議機關不正當施壓法院的行為，法院應該向復議機關上級發出處理建議并且向上級法院匯報、記錄，杜絕私下打招呼的情形，確保復議機關不干涉案件的公正審理。對復議案件判決的結果和依據也應該對外公開，保證公眾輿論能夠知曉并進行外部監督。

(二)設立專門的行政法院和巡回法庭

設立專門的行政法院和巡回法庭有利于法院在審理行政案件時更具獨立性和專業性，避開行政級別不相等造成的困擾。具體方法是在縣級以上地方設置專門的三級行政法院和巡回法庭，行政法院級別應該高于同級人民政府級別。行政法院分為最高級、高級、初級行政法院，地域管轄上對應現在的最高、高級和中級法院。省部級行政機關案件也將直接由高級或最高行政法院進行管轄。

在設立行政法院的同時也可以在最高、高級行政法院層面上設置省或者是全國的行政巡回法庭，對涉及行政復議機關的案件都進行提級審理。在法院行政級別較低的情況下，就將案件移交給上級的巡回法庭進行審理。這些行政法院的法官在專業判斷上將更有水準，也因不受到行政機關的干擾而保持更大的獨立性，能夠很好地重塑司法權威。

(三)保障法官獨立行使審判權

法院是國家的審判機關，審判時不受行政機關的干擾。這就要求法官的任命應由高級別的人大作出，將法官的任命權限提升到全國人大或省人大的層次，將法官職務與行政級別進行分離。只在法院內部設立相應的職級制度，法官的晉升、調動也將由省級或全國人大進行管理，由國庫保障法官的待遇。同時，法官未經法定程序不得私自調離或者開除，也不得因公正審案而受到不公正的待遇。

四、結語

只有突破行政復議機關級別對法院地域管轄的桎梏，去除行政級別對法院的不當干預，深化司法改革，維護法院獨立行使審判權，才能真正實現行政審判的公正性。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]張正釗，胡錦光主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學出版社，2015：209.

[2]葉贊平著.行政訴訟管轄制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.61.