論行政不作為的國家賠償責任

黃尹暄

南京理工大學知識產權學院，江蘇 南京 210094

一、行政不作為之國家賠償責任的制度價值

關于行政不作為導致的損害是否應當納入國家賠償范圍，主流觀點持贊成意見，少數學者持反對意見。個人認為，行政不作為違法國家負賠償責任有其必要性。

第一，行政不作為的國家賠償責任并非完全沒有法律依據。在例如《行政訴訟法》等其他部門法中有相關規定。《國家賠償法》(2010)中第3條第(五)項“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”、第4條第(四)項“造成財產損害的其他違法行為”兩個兜底條款，也為此留下靈活解釋的空間。

第二，從公平、平等原則角度而言，若行為主體造成損害而不承擔賠償責任，則無法有力監督違法行為，也無法對損害給予有效救濟，不利于社會穩定。

將國家賠償的范圍擴大到行政不作為導致的損害，有以下幾方面的價值：

其一，有利于完善我國的法制體系。當今，建立國家賠償制度的國家大都不排除行政不作為的國家賠償責任。我國《憲法》第41條，明確了公民有權申訴、控告或檢舉公務組織或人員的違法失職行為，并有要求損害賠償的主體資格和權利。

其二，有利于更好地實現對行政權力的制約，從而相對人的合法權益。在我國的政治環境下，公權力較私權利而言，明顯處于強勢地位，故應當通過監督、制約公權力以保護私權利。而將行政不作為的損害納入國家賠償責任范圍，有利于行政立法的目的的達成。

二、行政不作為之國家賠償責任的構成要件之因果關系

學界關于行政不作為之國家賠償責任的構成要件多采用三要件說，即不作為行為、損害結果及因果關系。[1-3]其中，爭論的焦點在于的因果關系。

行政不作為造成損害的因果關系往往難以判斷，原因有二：其一，受害人的損失并非由公務組織或人員的積極行為導致，而是由第三方或受害人本人導致的。其二，行政不作為行為并不是客觀存在的，而是法律擬制行為。

關于如何認定因果關系，有學者認為“凡不作為是造成損害的直接原因，與損害事實存在直接因果關系的，則不作為主體應承擔賠償責任；凡不作為只是損害得以擴大的外部條件的，則不作為行為主體不承擔賠償責任。”[4]也有學者認為“還要行政主體違背了對權利人所承擔的特定義務因此導致其損害，且權利人無法通過其他途徑受償的，我們認為存在行政賠償責任的因果關系。”[5]

個人更傾向于第二種觀點。一方面，從賠償范圍而言，第一種觀點，排除了很大一部分行政不作為行為的國家賠償責任。例如，火災中，由于消防部門的施救不及時，導致財產受損，這是典型的行政不作為中的遲延履行行為。消防部門的不及時施救不是火災發生的直接原因，而是火災導致的財產損失擴大的外部原因，因此而排除消防部門的損害賠償責任，顯然不合理。而從行政立法的目的角度出發，第二種觀點的賠償范圍更大，能更好地實現保護相對人權益、填補損失的目的。另一方面，從認定難度而言，是否是造成損害的直接原因的認定不具有客觀性。仍以火災為例，施救不及時行為可以認定為導致損失擴大的外部原因，也可以認定為損失擴大部分的直接原因。而“權利人無法通過其他途徑受償的損失”是客觀的，可量化的，故第二種觀點更有利于權利人權利的實現。

三、賠償責任分擔

在不同的情況下，賠償責任分擔應有所不同。通過案例可以發現，行政不作為造成損害的情況可以分為三種：

其一，行政不作為單獨造成損害的情形。其二，行政不作為行為與第三人行為共同致害的情形。個人認為應當先區分公務組織或人員與第三人是否有意思聯絡。在無意思聯絡的情況下，公務組織或人員應當在第三人無法填補受害人損失時承擔補充責任。在有意思聯絡的情況下，公務組織或人員與第三人應當對損害承擔連帶賠償責任。該情況下，公務組織或人員可以阻止損害發生的可能性更大，主觀惡性更大，故應當承擔更多的責任。[6]

其三，行政不作為行為與受害人自身原因相結合造成損害的情形。該情況下，應當由司法部門進行責任認定，公務組織或人員按比例承擔賠償責任。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]王鑒輝.行政不作為違法的國家賠償責任研究[J].現代法學，2000，22(1)：63-66.

[2]徐狄棟.淺議行政不作為的國家賠償責任[J].學理論，2015：162-164.

[3]石佑啟.行政不作為引起的國家賠償責任探討[J].行政法學研究，1998，4：55-59.

[4]陳時菊.淺析國家賠償范圍的幾個問題[J].法商研究——中南政法學院學報，1996，2：87-89.

[5]馬懷德.國家賠償法理論與實務[M].北京：中國法制出版社，1996：109.

[6]沈巋.論怠于履行職責致害的國家賠償[J].中外法學，2011，1：81-95.