代表建議辦理第三方評估的理論與實踐

胡瀟瀟

寧波大學，浙江 寧波 315000

一、代表建議辦理第三方評估的基礎理論

從法律角度而言，第三方一般是指第三人，即在法律關系中除了雙方當事人之外的，與這段法律關系有關的第三人。第三方評估是由非政策制定者和執行者進行的評估，其主體可以是多樣的，包括受人大委托的研究機構、專業評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾，特別是利益相關者等。因此，除了辦理單位自身內部進行的評估之外，還有一些辦理單位以外組織開展的評估。對代表建議辦理進行評估，是規范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。

筆者認為，代表建議辦理第三方評估是指在代表建議辦理的過程中，針對辦理工作存在的問題和不足，由獨立于辦理單位以外的第三方機構或組織，通過科學的評估工具和評估方法，根據一定的標準和程序，對辦理工作作出獨立客觀評價的評估活動。在代表建議辦理中引入第三方作為評估的主體，有利于促進辦理單位的服務意識，主動回應群眾訴求，解決群眾反映強烈的問題，提高辦理單位的效率。

二、代表建議辦理第三方評估現狀分析

隨著國家行政管理體制改革的不斷深化，部分省市已經在探索實施代表建議辦理第三方評估的嘗試。近年來，寧波、青島、廣東等城市陸續啟動了代表建議辦理第三方評估工作，委托第三方評估先后被引入人大的重點工作，彌補了辦理單位內部評估的不足，充分發揮了政府與社會公眾溝通交流的橋梁紐帶作用。

(一)寧波模式

2014年，寧波在代表建議辦理中，首次創新引入第三方評估。在評估主體的選擇上，寧波市人大常委會分別聘請了9名來自不同領域的專家，一部分來自人大、政協，一部分來自法院、紀委等單位，還有一部分是來自高校的學者。在評估的方式上，以小組為單位，在指定的評估期限內，進行個人評估與集體討論，并結合實地走訪，與代表溝通等方式，在此基礎上，形成客觀、全面的評估報告。在評估結果的應用上，召開專家點評會，以評估報告為依據，針對辦理工作中存在的問題，由辦理單位限期進行整改。寧波作為代表建議辦理第三方評估的先行城市之一，在實踐中取得了良好的效果。

(二)青島模式

2013年起，青島市政府開始將第三方評估引入代表建議辦理，促進辦理工作更科學、更合理。經過幾年的實踐，取得了不錯的成效。其中不乏有一些成功經驗可以借鑒，在確定評估主體時，根據評估工作的需要，組成了一支高質量的30人評估專家組。在充分考慮了專業特點的基礎上，各專家分別參與到建議的辦理、檢查及結果的評估中。評估的內容主要集中在社會關注度大，辦理難度較大的重點建議。此外，青島模式還形成了獨具特色的主動評估機制，階段辦理工作結束后，市政府組織專家組針對辦理后仍不滿意的建議，主動進行評估并形成報告，作為領導決策的重要依據。

(三)廣東模式

隨著珠三角經濟建設的加快，區域產業不斷融合。代表們關注的領域集中在經濟新常態下的產業結構優化升級以及社會發展，在基礎設施建設，改善民生加強法治建設，促進社會穩定等方面提出了不少建議，建議數量持續增長。結合廣東的自身特點，在評估的內容上，重點突出社會關注熱點，重大民生事項，加強評估工作的針對性，實現建議辦理的目標。廣東模式的特點在于由省情調查研究中心擔任第三方評估的主體，并建立了評估指標體系，評估標準，詳細的評估方法以及結果監督機制，取得了良好的社會效果。

三、代表建議辦理第三方評估存在的問題

(一)評估主體的獨立性缺乏法律保障

第三方評估作為一個長期有效的評估機制，在代表建議辦理中仍然存在許多問題，一方面，第三方評估的實質依然是自上而下的評估，人大享有對第三方評估的全程支配權。在形式上多是委托評估，主動型第三方評估由于理論和實踐基礎的缺失，受到較多的質疑。另一方面，有相當一部分第三方評估機構的經費都由人大支配。作為物質保障的評估經費直接決定著評估活動進行的廣度與深度，在有限的財政預算當中不可能對委托的第三方評估投入太多。這就導致了第三方在評估過程中對委托主體過度依賴，喪失了其原來的獨立性。

(二)評估過程責任模糊及透明度不高

一般來說，在內部評估向外部評估轉化的過程中，辦理單位的基本職責也在發生變化，從臺前退到幕后是第三方評估實踐發展的必然結果。需要注意的是，在代表建議辦理的第三方評估中，辦理單位讓渡了自己的部分權力，對部分建議辦理的評估工作不再親自實施，但仍然享有對第三方評估機構的領導權、管理權和監督權，從而間接影響著評估的整個過程。其根本原因在于第三方評估沒有實現法治化，評估過程中各方責任的劃分不清晰，缺乏透明度，因此，第三方評估也常常被視為“形式主義”的產物，社會公眾產生這種質疑的主要原因在于第三方評估的地位缺乏法律保障，過程缺乏公開性。

(三)評估內容及評估指標設計不合理

代表建議辦理第三方評估各級指標的設計都是圍繞評估內容展開的。相對于評估指標來說，評估內容處于較為宏觀的層面，為指標的設計提供了方向。如青島市2015年辦理的468件代表建議中，主要涉及了義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施、治安與環保等方面。合理的評估內容是評估指標設計的前提，如何設計科學的評估內容取決于辦理單位的智慧，如果評估內容的設計太過特定性，就可能導致其他利益相關者喪失被評估的機會。

四、完善代表建議辦理第三方評估制度的對策

(一)建構第三方評估法律規范體系

為了緩解地方主觀設計與社會客觀需求之間的矛盾。代表建議辦理第三方評估的法律規范體系建設可以先嘗試以政策推行，并逐步推廣，根據試點經驗推進地方評估的立法，進而帶動全國性立法的出臺，促進評估制度的完善。立法形式方面，出于立法成本的考慮，并不一定要專門制定相應的法律規范。法律內容方面，首先應包括第三方評估的總體要求與原則，提供方向性的指導。其次，立法應注重第三方評估的實施、監督及保障機制，建立完善的第三方評估法治體系；明確評估內容、科學構建評估體系、合理設置評估指標；劃清參與主體之間的權責界限；保證評估過程做到信息共享、數據客觀、科學分析、結果公正，使第三方評估實施完成后真正發揮改進代表建議、提高建議質量的作用。

(二)保證第三方評估權責明確及過程公開

代表建議辦理的第三方評估的整個過程中都有權力介入的可能，明確評估主體在評估過程中的權責，是保持其獨立性的必要前提。辦理單位首先應以專業、客觀的標準組成評估小組。在此基礎上，由第三方評估機構制定代表建議評估的工作計劃與具體方案；獨立組織討論并負責評估結果的發布。由代表和社會公眾監督評估結果的運用及建議改進后的反饋。其次，第三方評估中的過程透明并不局限于被動性的問卷調查、電話訪問，還可以開展更多可行的方式，如實地走訪，落實評估，并及時向社會公眾公開。

(三)合理設計第三方評估內容及指標

在第三方評估的內容上，主要圍繞代表建議能否得到全面、準確的實施、落實情況、代表建議辦理取得的主要成效、社會公眾的反饋、代表建議辦理中存在的主要問題及原因以及如何改進代表建議辦理工作的下一步計劃等方面進行，具體工作的開展可以先制定一個全年的總體計劃，并通過專題研討會等方式適時交辦代表建議辦理的落實情況和第三方評估工作的實效。而科學的評估指標體系首先要建立在充分的調査及論證分析的基礎上。另外，在設計指標時單從法學的視角無法明確界定評估內容與評估指標的科學標準，還要嘗試運用公共管理等領域的相關知識，聘請不同領域的專業人才組成評議小組，這樣才能真正設計一套科學合理的內容和指標體系。

五、結語

代表建立辦理第三方評估的意義在于以中立性保證評估標準與評估結果的公正性，以評估標準的科學性引導促進代表建議辦理工作。通過對有關理論和實踐問題的深入分析，明確代表建議辦理第三方評估實踐中的困境，提出完善第三方評估的具體建議，以期推動第三方評估制度化、規范化發展，盡快建立起科學、合理的第三方評估體系，滿足不同的利益需求，實現良好的社會效果。但是我們也應該清醒的認識到任何龐大的工程都不可能是一蹴而就的，雖然我國在推動代表建議辦理第三方評估的過程中，已經邁開了關鍵的第一步，但這其中還有很多錯綜復雜的思維困境亟待解決。

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