房屋征收糾紛解決機制問題及對策

孫 琳

（510540 廣東技術師范學院天河學院 廣東 廣州）

一、房屋征收糾紛的解決方法概述

房屋征收制度的前身是房屋拆遷,是指國家為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序強制取得單位、個人的房屋及其他不動產的行為。房屋征收糾紛的類型包括三種類型。一是行政糾紛，此類糾紛包括對人民政府作出的房屋征收決定不服和對縣級人民政府作出補償決定不服兩種情況。二是民事糾紛，包括一方當事人不履行房屋征收部門與被征收人訂立補償協議和被征收人內部利益糾紛兩種。三是刑事案件，主要是暴力拆遷引發的刑事案件。本文所探討的糾紛范圍僅限于可通過行政復議及行政訴訟解決的行政糾紛。

按照權利救濟的理論，主要有三種權利救濟方式，一是公力救濟方式，二是私力救濟方式，三是社會救濟方式。房屋征收糾紛的解決機制包括了上述三種方式，發生糾紛時，當事人往往優先選取協商解決方式；如果協商不成，當事人會選取調解方式；若調解依然無法解決糾紛，當事人就會通過訴諸司法訴訟渠道實現最終救濟。綜上，房屋征收糾紛除了協商解決的方式之外，還包括人民調解、行政復議、行政訴訟、信訪四種常見的方式。

二、房屋征收糾紛解決方式存在的問題

2016中國拆遷年度報告表明房屋征收維權新特點為“以暴抗暴”明顯增加[1]。被征收人選擇采用私力救濟的方式，說明在拆遷領域的公力救濟的實然不足。從制度層面來看，當前的權利救濟制度是相對完整的，但實際的利用率是很低的，導致最終通過法律程序解決糾紛的不多[2]。在實踐中，房屋征收糾紛解決方式主要存在三方面的問題導致其不能發揮實然的作用。

（一）被征收人利益為導向的利益協調機制尚未建立

現實中所有的矛盾和糾紛，都源于利益的對立和沖突[3]。利益問題是解決城市房屋拆遷糾紛問題的核心[4]。房屋征收糾紛中的利益問題表現在三個方面：一是個人利益與公共利益失衡，《國有土地房屋征收和補償條例》雖然對“公共利益”作了界定,但實踐中濫用“公共利益”的現象普遍存在，公權力得不到有效的監管，個人利益難以得到保障。在公共利益得被濫用的情況下，仍然保留強制拆除制度，是對個人利益的根本無視；二是地方政府、拆遷人和被征收人之間權利關系的不對等[5]，被征收人相對處于弱勢地位，極易造成利益失衡；三是利益補償機制模糊,房屋征收糾紛大多在于被征收人的利益受損,通過補償的方式保障被征收人的基本權利就顯得至關重要。《國有土地房屋征收和補償條例》規定補償的內容包括三個方面：被征收房屋價值的補償、搬遷和臨時安置的補償、停產停業損失的補償,但是缺乏可操作的標準,給房屋征收糾紛埋下了隱患。

（二）行政復議和行政訴訟的受理范圍有待擴大

關于房屋征收糾紛的行政復議及行政訴訟適用，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，被征收人對征收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。該規定僅將征收決定和補償決定納入行政復議及行政訴訟的受案范圍，顯然遠不能與房屋征收糾紛的種類相匹配。

《行政訴訟法》修改后將“具體行政行為”修改為“行政行為”，這種修改極大地擴展了行政訴訟的范圍。據此，房屋征收的很多糾紛都可以納入的受案范圍，首先，征收中的事實行為，如行政調查、實地勘察等；其次，征收中的行政合同，如征收協議、安置協議等；再次，增加了規章授權組織這一行政主體作出的行政行為，如土地儲備中心等；最后，行政程序行為，如對發布征地公告、補償方案、現場調查結果有異議等。但實際上，司法實踐者并未真正的受理上述全部行政行為，極大地損害了被征收人實體上和程序上的利益。

（三）尚未形成系統動態的糾紛解決機制

我國以行政訴訟為主導,人民調解、行政復議、信訪為輔的多元化糾紛解決機制已經形成。但總體局面較混亂,尚未形成系統動態的機制。一是缺乏多方共同治理的理念，各糾紛解決主體由于人員、場地、經費的限制，仍處于應付各自工作任務的狀態，很少交流。遇有重大案件時需要共同審議時，也多站在各自的工作角度提出意見，還未形成多方共同治理的理念。二是缺乏組織性，不同的糾紛解決組織還處于原始自發狀態，各自為戰，尚未實現有效的優化配置和資源整合。不同糾紛解決組織在自身的建設、管理、保障以及工作方式等方面也都有各自的體系。三是缺乏配套體制機制，系統動態的糾紛解決機制需要制度、人力、物力、硬件、軟件的支撐。目前，各方面的配套機制還未建立。

三、完善房屋征收糾紛解決機制的對策

（一）建立以被征收人為主導的利益協調機制

征收制度的產生其本質是為了解決征收過程中產生的利益沖突[6]。利益協調機制應包括利益調節機制和利益補償機制兩部分。利益調節機制，由政府、市場和社會力量共同發揮調控作用,促進個人利益與公共利益的平衡。其中，政府理應承擔首要的調控作用，不一味追求政績工程，主動約束自身行為；市場要發揮調節作用，通過調節,使市場在資源配置中能夠兼顧效率與公平,運用立法、許可和認可等手段,防止資源配置的低效率和市場參與者之間的不公平[7]；社會力量可以發揮人民調解委員的優勢調節各方利益。

利益補償機制對于維護利益主體的合法權利、化解利益主體沖突和矛盾具有重要意義[8]。需從兩個方面建立，一方面是建立以物質補償為主，非物質補償為補充的補償機制。除了《國有土地房屋征收和補償條例》規定的被征收房屋價值的補償、搬遷和臨時安置的補償、停產停業損失的補償外,還應考慮房屋的無形收入、預期收益以及被征收人的精神損失等。另一方面是建立近期補償為主，遠期補償為輔的補償機制。近期補償體現為物質補償，遠期補償體現為對被征收人長遠利益的保障。

（二）擴大行政復議及行政訴訟的受案范圍

盡可能擴大行政復議和行政訴訟案件的受理范圍,保障被征收人的程序性權利。將更多的房屋征收糾紛納入行政復議和訴訟的范疇之內，是被征收人的權利也是糾紛得以解決的前提條件。

明確行政復議及行政訴訟受案范圍遵守兩個原則，一是明確化，受案范圍應采取概括式的肯定規定加排除式的列舉規定方式，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內，成為行政法學界的共識，也符合當今世界通例[9]。二是附條件，擴大受案范圍不是無限的，在性質上不能納入行政訴訟，在實體上對公民權利無實際影響的行為，不應納入受案范圍之內。

（三）建立系統動態的糾紛解決機制

“無救濟則無權利”這句古老的法律諺語告訴我們：法律對公民權利自由規定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權利和自由受到侵犯之后，公民無法獲得有效的法律救濟的話，那么，這些法律上的權利和自由都將成為一紙空文[10]。建立房屋征收糾紛動態解決機制需要推動以下幾個方面的改革。

1.樹立多方參與、共同治理的理念

房屋征收糾紛涉及的權利主體眾多、程序繁雜、利益交錯，是一個系統工程，涉及方方面面的群眾，僅依靠某一種糾紛解決方法是無法解決所有問題的，需加快形成人民調解、地方政府、司法系統共同參與、共同治理的理念。

2.建立“一站式”糾紛解決平臺

加強信息化技術在房屋征收糾紛解決機制中的應用，打造高效便捷、資源共享的糾紛解決服務平臺。人民調解組織、行政機關、人民法院可以進行資源整合，推進“一站式”糾紛解決服務平臺。同時，需要明確平臺職責分工，健全人民調解、行政復議、行政訴訟、信訪等聯動工作體系。

3.構建以信息預警及矛盾疏導機制

及時掌握房屋征收糾紛的信息并有效化解于初始狀態，確保糾紛早發現早控制。解決糾紛時以問題為視角,注重被征收人的需要,加強思想引導和心理疏導，高效平和解決問題。

[1]王才亮.2016中國拆遷年度報告[EB/OL]．(2017-04-16)/[2017-07-15]. http://www.360doc.com/content/17/0416/18/16995868_646082333.shtml

[2]張道許.城市拆遷中的糾紛解決路徑研究[J].經濟研究導刊，2013(14):107.

[3]湯維建.論解決民事糾紛的系統工程[J].法律與社會,2004(4):98.

[4]安民兵.基于利益協調的城市房屋拆遷糾紛解決機制研究[J].哈爾濱市委黨校學報，2015(2):90-94.

[5]李懷.城市拆遷的利益沖突:一個社會學解析[J].西北民族研究,2005(3):50-58.

[6]何國強，石一峰.房屋征收中的非常態被征收人分析——在新《征收與補償條例》語境之下[J].廣西警官高等專科學校學報,2013(3):43-38.

[7]孫肖遠.利益協調導論[M].南京:東南大學出版社,2008:308.

[8]王兆峰,騰飛.西部民族地區旅游利益相關者沖突及協調機制研究[J].江西社會科學,2012(1):196.

[9]應松年.完善行政訴訟制度—行政訴訟法修改核心問題探討[J].廣東社會科學,2013(1):5-11.

[10]牛玉兵,劉意.論城市房屋拆遷制度的缺陷及其重構[J].法學研究,2005(4):73-76.

作者簡介：孫琳（1978～ ），女，漢族，湖北襄陽人。講師，碩士研究生，研究方向：民商法、訴訟法。