淺析行政授權中被告主體資格的認定

彭詩淇

煙臺大學法學院，山東 煙臺 264600

一、行政授權的概述

行政授權，是指法律、法規、規章直接將某行政職權授予其他組織，或者行政主體依據法律、法規、規章的規定將某行政職權授予其他組織的法律行為①。通過行政授權可以產生新的行政主體，根據《行政訴訟法》第二條②之規定，被授權組織作為行政訴訟中的被告，也是行政授權與行政委托最顯著的差別之一。行政機關的派出機構或內設機構以及法律、法規、規章授權的組織，在進行具體行政行為時是否具有行政主體資格，能否作為行政訴訟中的被告必須嚴格遵照法律、法規、規章的規定，并且對于企業組織的性質也有嚴格的要求。

全國人大及其常委會通過立法的方式進行“授權”，國務院及地方各級人大、人民政府在全國人大及其常委通過立法確立的有關行政權配置的基礎上以法規、規章的方式進行授權。因此，“授權”還存在“一次授權”與“二次授權”③之分。

二、派出機構在行政訴訟中的被告資格——以派出所為例

行政機關的內設機構、派出機構對于其作出的行政行為，在行政訴訟中是否具有被告資格，依據該行政職權的來源不同而不同。下面就以派出所為例，舉例說明行政機關的內設機構、派出機構在行政訴訟中的被告資格問題。

(一)有法律、法規、規章的授權。根據治安管理處罰法第九十一條的規定，派出所有權作出警告和處以五百元以下罰款的行政處罰決定。

(二)超越法律、法規、規章的授權，也即幅度越權。根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋(以下簡稱行政訴訟法司法解釋)第二十條第二款之規定，行政機關的派出機構超出法律、法規、規章授權范圍實施行政行為，相對人不服提起訴訟的，實施該行政行為的派出機構是被告。

(三)無法律、法規、規章的授權，也即種類越權。根據行政訴訟法司法解釋第二十條第三款之規定，在沒有法律、法規、規章規定的情況下，行政機關的授權行為屬于行政委托，“授權”的行政機關是被告。

三、企業組織在行政訴訟中的被告資格

雖然行政訴訟法第二條第二款規定，行政行為包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為，但相關法律法規并沒有對于什么樣的企業可以成為行政主體作出詳細規定。筆者認為，由于企業組織較事業單位等其他組織具有營利性的特殊屬性，所以其作為被授權單位應有較為嚴格的條件限制。以《中華人民共和國鐵路法》第3條規定的國家鐵路運輸企業為例，我們大致可以得出，可以通過行政授權成為行政主體的企業組織應具有法人資格，具有公益性質且與授權行使的行政職權無利害關系，并且具有行使行政職權所必需的基本條件。通過這些條件限制可以避免企業組織混淆民事主體與行政主體身份，濫用行政職權，保護相對人的合法權益。

四、堅持依法治國就要堅持依法行政

中共十八大報告曾指出，要強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，這就為行政授權的產生提供了必要條件。但在強調行政授權的同時，堅持依法治國與依法行政仍然是首要前提，行政授權必須遵照法律、法規、規章的規定。因此，對于一些不能予以授權的事項，可以通過簽訂委托合同的方式進行，這樣既不會“名為授權，實為委托”情況的出現，又能使行政機關基于委托合同通過事后追責的方式免于承擔不必要的責任，可謂是一舉兩得。

[ 注 釋 ]

①羅豪才，湛中樂.<行政法學>(第三版)[M].北京：北京大學出版社.

②<中華人民共和國行政訴訟法>第二條第二款：“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為.”

③朱學磊.“法律、法規授權的組織”之身份困境及其破解——以行政訴訟為展開視角.江漢學術，2015，34(6).

[1]羅豪才，湛中樂.<行政法學>(第三版)[M].北京：北京大學出版社，2012.

[2]朱學磊.“法律、法規授權的組織”之身份困境及其破解——以行政訴訟為展開視角[J].江漢學術，2015，34(6).

[3]趙坤.淺議行政訴訟中被告的確定[J].廊坊師范學院學報，2007，23(6).

[4]霍振宇.行政授權及相關問題探討[N].人民法院報，2004-11-6.

[5]朱文中，郭紅先.內設與派出機構的被告之認定[N].人民法院報，2013-7-24.

[6]王慧梅.派出所在行政訴訟中的被告資格認定[N].人民法院報，2014-7-30.