非訴行政執行裁定制度的現狀與完善

樊立柯

寧波大學，浙江 寧波 315211

一、淺析非訴行政執行裁定

非訴行政執行裁定是指在相對人拒不履行義務，又怠于行使救濟權利的情形下，行政機關為實現職能而申請法院強制執行，由法院裁定執行或不予執行的制度。作為一項重要的司法審查制度，它既是督促行政機關依法行政，維護相對人權益的重要屏障，又是許多行政行為得到落實的必經程序，直接關乎行政機關與相對人的利益權衡，而當前卻因立法的不統一與模糊規定弊病叢生。

二、非訴執行裁定制度的現狀

(一)非訴行政案件高位運行，法院積案重

近年來，層出不窮的行政糾紛以訴訟與非訴的形式涌向法院，其中非訴案件的數量增長尤為突出。2013年，浙江省非訴行政執行案件的收案數達到了訴訟案件的5.7倍，有限的司法資源愈加難以滿足現實需求，法院囿于積案壓力轉而追求效率，實踐中由于法院審理疏忽而引發的暴戾極端事件頻頻發生，嚴重損害了司法公信力。

(二)審查標準模糊，司法監督難到位

《行政強制法》規定，只要行政行為不存在明顯缺乏事實根據，明顯缺乏法律依據以及其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形，法院便可裁定執行。但三個明顯的界定標準過于抽象模糊，個案之間差異又甚大，如何在實踐中把握好認定尺度，明確區分明顯與瑕疵的界限？立法對于裁判尺度的模糊處理使法院審查過度依賴自由裁量，司法監督難以落實。

(三)救濟渠道缺位，雙方權益難保障

制度本旨為是阻卻違法行政行為損害私人權益，但立法卻由于疏漏，既未明確規定相對人可否上訴，也未賦予其復議權。實踐中相對人往往不服裁定結果，甚至裁定存在明顯錯誤時，卻仍然救濟無門。公益救濟上，雖然行政機關可以申請復議，但從首次受理到裁定再復議歷時漫長，特別是相對人放棄救濟蓄意拖延時，行政效率早已大打折扣，最后的執行更會面臨人去財空的困境。行政機關能否重新作出行政行為，再次落實其職能需要法律進一步厘清。

三、基于現狀的思考與完善建議

(一)區分案件類型，構建多元審查標準

審查標準的困惑使法官審理不同類案件時面臨矛盾，現行標準顯然過于寬松，若以嚴格標準全面審核，卻又缺乏現實性與可行性。一方面，法院審查是以相對人放棄行政復議權和起訴權為前提，如果仍嚴以審查，無異于削弱行政訴訟和行政復議的制度價值。另一方面，在非訴行政案件高位運行的背景下，有限的司法資源決定法院難以用訴訟的標準來審查非訴案件。

因此，應當區分案件性質，根據行政行為的類型、執行標的大小，有取舍適用不同審查力度，如拆遷、征收案件就應納入嚴格審查。同時細化審查標準，分層次審查行政行為的違法程度，著重區分事實認定與法律適用問題。如事實認定可區分為事實明顯不存在、證據不充分與事實認定不清三層次；法律適用則應劃清適用法律錯誤、缺乏法律依據與理解不準確的界限，進而將前二者納入明顯違法，如行政機關超越職權、適用已失效的法律。而在程序上，應以是否剝奪相對人陳述、申辯權，存在暴力執法等嚴重侵權情形作為明顯違法的判定指標，對于超出申請期限卻未損害相對人權益的程序瑕疵，可以裁定執行，從而構建以合法性為主，兼顧合理性的審查體系，避免對行政行為審查過與不足的雙重危害。

(二)賦予相對人復議權

制度啟動的前提是相對人超出起訴期限而喪失對行政行為的訴權，法院有權拒絕受理訴訟請求，實踐中無論相對人選擇起訴還是上訴都無功而返。對此可以參照先予執行中的復議權，允許相對人不服裁定而向上級法院申請復議。復議是對已做決定的事做再一次的討論，符合非訴裁定特點；同時相較于訴訟程序更加靈活，能減少訴訟資源的浪費，也體現上級法院對下級進行監督指導的原則。

(三)明確重新作出行政行為的條件

行政機關雖享有不服裁定的復議權，但如果復議后上級法院仍裁定不予，而相對人確實存在違法事實，此時行政爭議非但沒有解決，反而使雙方的法律關系陷入了不確定狀態，法理上也有違法的安定性。

因此，應允許行政機關重新作出行政行為，同時將重作啟動權交由法院，并厘清限制條件：一，原行政行為被裁定不予執行而喪失執行力，如果裁定不予受理則禁止重作；二，相對人確有違法事實，不及時處理會給受害人或公共利益造成嚴重損害；三，行政機關的重作存在現實可行性和法律可能性。如行政處罰因未當場告知權利而違反程序，但由于特定時空不能還原而無法重作；法律可能性是指行政機關因超越職權，缺乏法律依據而無權重作。只有明確了限制條件，才能拓寬公益救濟的渠道，又得以避免濫用職權違法重作。

[1]傅華，邢元振.關于我國非訴行政執行制度的反思[J].天府新論，2009(2).

[2]楊紅.我國行政訴訟類型化審查標準的構建[D].海峽法學，2001(4).