結(jié)合法律調(diào)整土地供應(yīng)
——對(duì)不同房地產(chǎn)庫(kù)存狀況的應(yīng)對(duì)

周笑安

華東政法大學(xué)律師學(xué)院，上海 201600

2017年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作通知》，兩部委號(hào)召住房供求矛盾突出、房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地，而去庫(kù)存任務(wù)重的城市則要減少乃至?xí)和Ｗ≌玫毓?yīng)。因此，調(diào)整土地供應(yīng)從而緩解不同的庫(kù)存問(wèn)題成為改善房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境任務(wù)的重中之重。

一、房地產(chǎn)庫(kù)存的兩類情形

國(guó)家住建部對(duì)商品住房的消化周期進(jìn)行了清晰界定：消化周期在36個(gè)月以上的，應(yīng)暫停供地；36至18個(gè)月的，要減少供地12至6個(gè)月的，要增加供地；6個(gè)月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。

去庫(kù)存周期短的往往是熱點(diǎn)城市。熱點(diǎn)城市幾乎不存在房地產(chǎn)庫(kù)存問(wèn)題，而常常是供不應(yīng)求，即使土地供應(yīng)增加也會(huì)立刻遭到開(kāi)發(fā)商哄搶，普通市民則遭遇“捧錢”“搖號(hào)”買不到房的困境。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要是熱點(diǎn)城市人口密度大，土地?cái)?shù)量有限。例如南京、杭州、合肥、南昌、鄭州、惠州等6個(gè)城市在過(guò)去六個(gè)月的平均去庫(kù)存周期都在6個(gè)月以下，必須顯著增加供地且加快節(jié)奏。

去庫(kù)存周期長(zhǎng)的往往是三四線城市。過(guò)去為了加快城市化建設(shè)，政府大規(guī)模地對(duì)農(nóng)村土地征收征用，擴(kuò)大城市面積。原本計(jì)劃新建的城市面積可以由進(jìn)城務(wù)工的勞動(dòng)力或失地的農(nóng)民消化，但實(shí)際上，因?yàn)閯?wù)工勞動(dòng)力的鄉(xiāng)土情結(jié)，以及農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房欲望并不強(qiáng)烈，這一構(gòu)想在很大程度上落空，出現(xiàn)了房地產(chǎn)庫(kù)存積壓的現(xiàn)象。例如著名的“鬼城”鄂爾多斯，因?yàn)榘l(fā)達(dá)的羊毛產(chǎn)業(yè)和豐富的煤炭?jī)?chǔ)量吸引了大量的勞動(dòng)力，鄂爾多斯政府為了擴(kuò)大城市規(guī)模新建可容納一百萬(wàn)人居住的康巴什新區(qū)，計(jì)劃以外來(lái)勞動(dòng)力消化新增土地，但因?yàn)槊禾抠Y源的枯竭、傳統(tǒng)羊毛產(chǎn)業(yè)的式微、勞動(dòng)力淘金后返鄉(xiāng)買房的鄉(xiāng)土情懷，康巴什新區(qū)的房屋大量空置，房地產(chǎn)庫(kù)存嚴(yán)重。

去庫(kù)存周期短的熱點(diǎn)城市必須要增加土地供應(yīng)，緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)供不應(yīng)求的情形；去庫(kù)存周期長(zhǎng)的三四線城市則需要緊縮土地供應(yīng)，甚至及時(shí)暫停，把去庫(kù)存放在首要位置。

二、結(jié)合法律調(diào)整土地供應(yīng)

調(diào)整土地供應(yīng)迫在眉睫，但貫徹落實(shí)卻難度重重。對(duì)熱點(diǎn)城市而言，可征收土地受行政區(qū)劃的限制，土地總量不變，增加土地供應(yīng)難度大；對(duì)三四線城市而言，土地財(cái)政是地方政府收入重要的來(lái)源，加上沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)界定，讓地方政府“主動(dòng)減少供應(yīng)土地”的難度同樣不小。

因此，調(diào)整土地供應(yīng)首先要提供操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，即法律先行，為兩類城市的政府指明方向，設(shè)定限制。

出臺(tái)法規(guī)限制征收土地使用方向。熱點(diǎn)城市在土地征收上可以與周邊省市協(xié)調(diào)，如在相鄰地帶建設(shè)新區(qū)，承接部分城市產(chǎn)業(yè)，為城市留出更多可供安排的土地。與此同時(shí)，對(duì)于城市內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移留出的土地，地方人大應(yīng)當(dāng)出臺(tái)地方性法規(guī)限制其使用，確切地說(shuō)，是要求政府嚴(yán)格執(zhí)行征收前制定的土地利用方案而不得擅自變更，如禁止以增加居住用地為名，驅(qū)逐中低效益產(chǎn)業(yè)而引進(jìn)高效益產(chǎn)業(yè)，“換湯不換藥”。地方人大要積極行使監(jiān)督權(quán)，在土地征收后監(jiān)督地方政府的實(shí)施，防止地方政府違背誠(chéng)實(shí)信用原則，為增加財(cái)政收入而濫用行政權(quán)力，篡改征收土地用途。

明確土地征收法律設(shè)定權(quán)限。土地征收是增加土地供應(yīng)的重要途徑，但憲法與土地管理法對(duì)此卻有不同的規(guī)定。憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?，“法律”指的是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律；土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”，這里“依法”的范圍卻擴(kuò)大到了法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等。地方政府在征收土地時(shí)，適用的往往是《土地管理法》的規(guī)定，因此在征收上有著較大的權(quán)限，這使地方政府可以大規(guī)模征收土地以擴(kuò)大城市面積，為房地產(chǎn)庫(kù)存問(wèn)題買下了隱患。憲法是我國(guó)的根本大法，任何法律法規(guī)不得與憲法沖突，因此房地產(chǎn)庫(kù)存龐大而滯銷的的三四線城市，更應(yīng)當(dāng)遵循憲法的規(guī)定，依法行使土地征收的行政權(quán)力。

綜上所述，對(duì)房地產(chǎn)庫(kù)存狀況不同的城市應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。去庫(kù)存周期短的熱點(diǎn)城市要利用產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方式增加土地供應(yīng)，出臺(tái)地方性法規(guī)限制征收土地使用，發(fā)揮地方人大作用監(jiān)督政府履職；去庫(kù)存周期長(zhǎng)的三四線城市不能違背征收土地的法律設(shè)定權(quán)限，且需減少土地征收甚至?xí)和?，以去?kù)存為首要目標(biāo)。