淺談共同違法行為的行政處罰問題

方永輝

福建省莆田市國土資源局涵江分局，福建 莆田 351111

《行政處罰法》未規定共同違法行為的行政處罰問題，其他行政法也絕大多數沒有規定共同違法行為的行政處罰問題。理論上對共同違法行為的處罰有不同的觀點，實踐中對共同違法行為的處罰也沒有統一的標準。為確定共同違法行為行政處罰法律上的依據，規范共同違法行為的行政處罰行為，應有必要探討共同違法行為的行政處罰問題。

一、共同違法行為的構成要件

共同違法行為的構成要件為：1、行為人為兩人以上。根據《行政處罰法》第二十五、二十六條規定，不滿十四周歲的人、實施違法行為時不能辯認或者不能控制自己行為的人不能構成共同違法行為。2、行為人有共同故意。對共同違法行為的主觀要件應采用共同故意的主觀要件，不宜采用共同過錯的主觀要件：⑴共同違法行為是各行為人在共同意思支配下形成共同行為的，故意與過失的結合，過失與過失的結合不必然形成整體的共同行為；⑵對違反行政管理秩序的行為，行政責任與刑事責任都是國家與行政相對人之間的關系，犯罪行為和違法行為的主要區別在于社會危害程度不同，共同違法行為的主觀要件應類似于共同犯罪的主觀要件。這里的共同故意，首先要求各共同行為人都明知共同行為的性質、危害結果，而且希望或者放任危害結果的發生；其次，各共同行為人在主觀上有意思聯絡。正是因為有意思聯絡，各共同行為人在共同意思的支配下才形成一個整體的共同行為。3、行為人有共同行為。各共同行為人在共同故意支配下，相互配合、相互協調、相互補充，形成一個整體行為。

二、制訂共同違法行為行政處罰規則的必要性

處理共同違法行為涉及對各行為人采取共同處罰或是采取分別處罰、是否根據各行為人在共同違法行為中的作用分別處罰等問題，這些問題如無明確規定，將難于同一操作。面對現實中各種各樣的共同違法行為，根據依法行政的原則，立法應適應實踐的需要，制訂共同違法行為行政處罰規則，使共同違法行為的處理有法可依。筆者以為，應在《行政處罰法》中規定處罰共同違法行為的一般規則，鑒于行政管理領域廣泛，有些行政管理不乏特殊性，因此還應在具體行政管理法中規定處罰共同違法行為的特殊規則。

三、共同違法行為的類型

根據刑法理論，共同犯罪行為包括組織、領導、教唆、幫助行為，共同違法行為是否也包括組織、領導、教唆、幫助行為呢？從學理上講，行政法上的共同違法行為包括組織、領導、教唆、幫助等行為，理由如下：1、不管是從行為的內容或者是從行為的作用看，組織、領導、教唆、幫助都是行為類型。2、對違反行政管理秩序的行為，犯罪行為和違法行為的主要區別在于社會危害程度不同，共同犯罪行為既然包括組織、領導、教唆、幫助，共同違法行為也應包括組織、領導、教唆、幫助，以促使法律責任的衍接。3、組織、領導、教唆、幫助等類型違反行政管理秩序的行為也具有社會危害性，從而也具有應受處罰性。共同行為若不包括組織、領導、教唆、幫助等類型行為，對這些違反行政管理秩序的行為不科以處罰，不足于懲罰、糾正違法行為，維護行政管理秩序。

四、對共同違法行為的行政處罰規則

對共同違法行為處罰有不同觀點，主要觀點有一事共罰論和一事各罰論。一事共罰是指將所有共同違法行為人視為一個違法主體(即當作一個違法整體)，令所有行為人共同對行政處罰負責。筆者以為一事共罰不可取，主要理由：1一事共罰實際上是將多個行為人視為單一主體，忽視與單一主體的區別。2所有行為人共同承擔違法責任加重了行為人的責任，行為人承擔全部責任或承擔重于所起作用的責任后，如不能向其他行為人追償顯失公平。縱然法律規定共同責任人之間內部責任承擔問題，其屬于民事責任，也造成了行政責任與民事責任的分離，而且陡增當事人訴累。

一事各罰是指根據各行為人在共同行為中所起作用的大小，按照其實施、教唆、幫助的行為分別處罰。該規則應可采用，主要理由：1行政處罰與刑事處罰都是對行為人的懲罰，在違反行政管理秩序方面，犯罪行為和違法行為的主要區別在于社會危害程度不同，在共同犯罪中對各共犯人按各共犯人在共同犯罪中所起的作用分別處罰，在共同違法行為中對各行為人也可按各行為人在共同違法行為所起的作用分別處罰。2一事各罰體現了《行政處罰法》“實施行政處罰與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的精神。3《治安管理處罰法》采用了一事各罰規則，采用了一事各罰規則有一定的理論基礎和和實踐基礎。

一事各罰規則是針對一般情況的一般規則，對于責任不可分的情形或為特殊政策的考量等例外情況，對各共同行為人亦可處以全部責任、連帶責任。為特殊政策的考量，對各共同行為人處以連帶責任的，應由法律明確規定。