公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監督

夏愛文

湖北省鄂州市梁子湖區人民檢察院，湖北 鄂州 436000

一、檢察機關在監督行政違法行為中仍然存在的問題

(一)立法滯后。檢察公益訴訟在中國是新生事物，但中國的現狀又不同于發達國家，因此，我國可以說無先例可循，不能直接套用發達國家的已有模式。對于檢察公益訴訟的立法規定主要是原則性的規定，散見于行政訴訟法及司法解釋中，而且條文較少，沒有明確的法律規范作為依據，缺乏可操作性。而且，許多相關的法律法規，還沒來得及相應修訂。訴前的監督方式，有利于檢察機關督促行政機關依法整改行政違法行為，及時減少損失，節約訴訟成本及訴訟資源，如果有效發揮其作用，可能大部分行政違法行為在訴前已經妥善處理。然而，實踐中，檢察機關的訴前監督方式還難以有效發揮作用。根據“2018年3月2日兩高院解釋”第21條，檢察機關發現行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出“檢察建議”，督促其依法履行職責。目前對行政機關收到“檢察建議”后如何回復、如何整改并無詳細的規定，“檢察建議”這種缺乏震懾力的監督方式難以達到有效的監督目的，現實中，極有可能出現行政機關收到“檢察建議”置之不理，不回復也不整改的情況。

(二)缺乏檢察監督的動力。檢察機關內部沒有專門設立的行政監察的部門，賦予其負責行政公益訴訟新的職權時，卻缺乏行使監督職能的人力物力，檢察工作人員原本的工作任務就十分繁重，相應的人員配置卻未因新增職權而相應增加。行政公益訴訟又涉及到行政機關行政執法的每個環節，對檢察工作人員的專業能力、業務能力均是一項全新的考驗，大部分的檢察工作人員的專業素養、職業素養均有待進一步提高。無論從主觀上還是客觀上，行政公益訴訟對檢察工作人員均是一項艱巨的挑戰。檢察機關與行政機關職能相對獨立，檢察機關缺乏有效獲取行政違法行為信息的渠道。實踐中，檢察機關無法及時獲知行政機關的執法行為。檢察機關在發現行政違法行為后，其調查取證也會因為兩者均為國家機關而遇到重重阻礙。雖然我國行政機關、檢察機關、審判機關相互獨立，但其均系國家機關，但不免存在“關起門來還是一家人”的思想，檢察機關不愿意“破壞”與行政機關的關系，怠于監督。

(三)未充分發揮社會公眾的作用。公民、法人及其他社會組織雖然不是行政公益訴訟的起訴人，但其作為許多行政行為的相對人，行政違法行為出現之初，其為最先接觸的主體。中國的傳統對“民告官”均敬而遠之，民眾對于舉報行政機關的行政違法行為本身存在惰性，目前檢察機關又未與其形成良性互動，積極鼓勵民眾的以主人翁的態度參與到行政公益訴訟中，導致檢察機關只能自行尋找案源，無法及時、有效地對行政違法行為開展調查取證、提出檢察建議或起訴。

二、檢察行政公益訴訟制度的完善

檢察行政公益訴訟制度的完善是一個循序漸進的過程，實現檢察機關行政行為的高效監督，應通過立法機關完善立法、檢察機關監察能力的提高、充分發揮民眾的力量等各方共同努力。

(一)立法完善。立法規范行政公益訴訟的訴前程序。明確規定行政機關收到“檢察建議”的回復方式、整改方式及整改時限、整改后書面報告檢察機關的方式及時間，各級檢察機關應該密切關注行政機關的整改情況，確保訴前程序不形同虛設。充分發揮訴前程序的作用，爭取在訴前程序階段糾正大部分的行政違法行為及不作為，節約國家訴訟資源。

立法明確其他國家機關對檢察機關的協助方式。如明確環保部門、食品藥品監督部門、國土資源部門、公安部門等行政執法部門及時將行政執法案件信息移送的方式及時間、協助檢察機關調查取證，各方的網絡執法平臺應為檢察機關的網絡系統開通鏈接入口，拓寬檢察機關了解行政行為的渠道，降低檢察機關監督行政行為的難度。明確行政公益訴訟的監督范圍。《行政訴訟法》第二十五條第四款規定的范圍“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域”，等領域是“等內”還是“等外”具有爭議。行政公益訴訟的監督范圍應當進一步明確。“法律的真正價值應當體現為對人們行為的事前警示和防范而不僅僅是事后的懲戒，法律只有充分實現其御前功能，才能實現社會利益的最大化”。因此，完善行政公益訴訟制度的相關立法，充發揮事前的規范作用及警示作用，是目前行政公益訴訟制度急需解決的問題。

(二)檢察機關的自我努力。檢察機關應盡快整合現有資源，滿足不斷增加的行政公益訴訟需求。行政公益訴訟是一項全新的檢察職能，各地檢察機關應當合理分配現有資源，適當建立相應的工作小組，專門負責行政公益訴訟工作。檢察機關應不斷提高檢察人員的專業能力。可以仿效反貪工作，慢慢增加參與行政公益訴訟的人力物力，通過不同地方的檢察機關交流經驗、邀請行政執法部門、相關行業專家提供定向培訓、實地考察等多種方式，提升檢察人員的辦案專業能力。檢察機關應建立專家庫。目前檢察人員的工作任務繁重，要求其精通各專業知識，并不實際。檢察機關可以與擁有環境保護、食品藥品安全、國土資源規劃與保護等各領域專業人才的社會機構及高校建立合作關系，確保檢察人員在行政公益訴訟中及時得到專業的建議，從而根據個案采取不同的行政公益訴訟方案。檢察機關應重視行政公益訴訟的效果，訴訟只是過程，訴訟結果最終被執行才是行政公益訴訟追求的結果。檢察機關應對行政機關執行生效的行政公益訴訟判決加強監督，一旦發現，行政機關拒不履行生效的法院判決，應及時向法院申請強制執行，并通報該行政機關的上級主管部門。檢察機關應加大行政公益訴訟制度及行政公益訴訟典型案例的宣傳力度。為各地檢察人員、行政人員、審判人員提供學習素材，也可以反向推動行政行為的規范化，更有利于公眾了解行政公益訴訟的情況。

(三)鼓勵社會公眾積極關注并參與。鼓勵公民、法人、社會組織積極關注并參與行政公益訴訟，不能流于口頭形式，應從實際上切實保護其自身權益。畢竟行政違法行為的背后涉及到各方的利益，無可否認，公民、法人、社會組織參與行政公益訴訟有很高的危險性。檢察機關應完善相應的舉報保密制度、證人保護制度，讓公民、法人、社會組織為行政公益訴訟提供證據及其它協助時無后顧之憂。如公民、法人、社會組織提供重大線索協助檢察機關追回重大國有財產或公共財產損失，還可以考慮向其提供適當的獎勵。讓民眾充分發揮國家主人的角色，共同推動國家的法治的進步。