確認無效行政訴訟的起訴期限及判決形式實務研究

郭金波

浙江臺溫律師事務所，浙江 溫嶺 317500

一、關于確認無效行政訴訟實務概況

2014年11月1日，全國人大常委會表決通過了修改《行政訴訟法》的決定，新《行政訴訟法》第七十五條正式規(guī)定了確認無效判決，對確認無效判決的適用條件、審查判斷標準作出了進一步的規(guī)定，但對確認無效行政訴訟的起訴期限及判決形式并未作出規(guī)定。最高人民法院于2018年2月8日起施行的《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(下稱《解釋》)對此也并未作出規(guī)定。

《行政訴訟法》并未對確認無效行政訴訟的起訴期限另行規(guī)定，似乎意味著確認無效行政訴訟仍然要適用《行政訴訟法》第四十六條關于起訴期限的限制。但有觀點認為，無效行政行為因其違法的嚴重性和明顯性，對行政法治和政府公信力造成嚴重的負面影響，不應放任其無限期地存在下去，故確認無效行政訴訟不受起訴期限的限制。[1]

筆者認為不應當完全取消確認無效行政訴訟起訴期限的限制，但可以對某些例外情形采取特別規(guī)則。理由如下：

(一)無效行政行為雖然是重大且明顯違法，但性質不一定有想象中那么惡劣

與追逐私利的民事行為不同，政府機關作出行政行為往往是出于公利。許多無效行政行為的產生是因為政府機關的法治意識還不到位，探究其初衷，具有一定的正當性。譬如某縣政府為了整治環(huán)境污染，臨時成立了環(huán)境污染整治小組，該環(huán)境污染整治小組不具有行政主體資格，卻直接以自己的名義作出行政處罰，該行政行為明顯是無效行政行為，但政府機關作出該行政行為的目的是為了整治環(huán)境污染，若變換一下行政行為主體，以環(huán)保主管部門的名義作出，則完全合法。

(二)無效行政行為已經(jīng)產生法律上的拘束力

就算是無效的行政行為，一經(jīng)作出即產生法律效力，隨著時間的流逝，很可能在此基礎上衍生出其他法律關系。時間越久，涉及的法律關系越為復雜。“法律不保護躺在權利上睡覺的人”，當事人應當及時地行使救濟權利，從而確保行政效率。如果在若干年后貿然確認無效行政行為自始不產生法律效力，無疑會影響已有的社會生活秩序。

二、例外情形的分析

(一)未保障當事人知情權的

當事人原先對無效行政行為毫不知情，超過起訴期限后才知道，但已不能起訴。這種情形無疑是最惡劣的，公民的權利得不到最基本的保障，動搖了法治的基礎，就算超過了最長起訴期限，也應當可以起訴。

(二)未對外產生實際法律效力的

政府機關作出無效行政行為，因為各種原因，可能不立即執(zhí)行。而當事人受“民不與官斗”等觀念的影響，考慮到該無效行政行為尚未實際執(zhí)行，其權利尚未被侵犯，寄希望于與政府機關友好協(xié)調，很有可能不采取任何法律措施，久而久之，就超過了起訴期限。

(三)當事人持續(xù)提出異議的

按照目前的現(xiàn)狀，“信訪不信法”是當事人常見的心態(tài)。有些當事人對行政行為不服，第一反應是向信訪機關進行信訪，信訪機關不予處理則繼續(xù)進行信訪或者上訪。對于行政機關來講，既然當事人持續(xù)提出異議，行政機關理應進行自我糾錯，切實解決問題。而且當事人長年累月地進行信訪，表明當事人對該無效行政行為極端不滿，如果法院貿然將它排除在管轄范圍之外，似乎不利于社會矛盾的解決。

(四)例外情形的時間限制

我國社會主義法治尚在建設中，在若干年前法律并沒有得到應有的尊重。我國行政機關的機構編制、職能和執(zhí)法程序也發(fā)生了翻天覆地的變化，在筆者接觸到的案件中，有時行政機關自身也并不清楚二三十年前的具體情況。因此，考慮到現(xiàn)實狀況，不應當將年代久遠的行政行為納入進來。

三、無效行政行為例外情形的起訴期限規(guī)則

筆者認為針對不同的情形，應當適用不同的規(guī)則。若同時符合以下兩種情形的，則采用最有利于當事人的規(guī)則。

(一)未保障當事人知情權的

對于未告知當事人的無效行政行為，不適用《行政訴訟法》第四十六條第二款關于最長起訴期限的規(guī)定。若當事人知道或者應當知道該無效行政行為，則任然適用《行政訴訟法》第四十六條第一款的規(guī)定。

(二)未對外發(fā)生實際法律效力的

若在當事人起訴時仍未對外發(fā)生實際法律效力的，則不適用起訴期限的限制。若在當事人起訴前已對外發(fā)生實際法律效力的，則從對外發(fā)生實際法律效力之日起計算起訴期限。

四、人民法院確認行政行為無效的判決形式

《解釋》第九十四條規(guī)定，對于無效行政行為，法院應當作出確認無效的判決。依照無效行政行為的理論，無效行政行為的法律效力是自始無效。[2]但無效行政行為可能已產生法律效力，在此之上已形成了各種法律關系，確認無效行政行為自始無效可能會給國家利益、社會公共利益造成重大損害。

因此筆者認為可以參考“確認違法”的判決模式，分兩種情況判決，對于一般無效行政行為判決“確認行政行為無效，自始不發(fā)生法律效力”，對于可能會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，可以只判決“確認行政行為無效”。