基層普法的困境與出路

盛秋生

永修縣委黨校，江西 永修 330300

正值“七五”普法如火如荼開展之際，筆者在暑假期間，先后走訪了某縣司法局和該縣轄區內的四個鄉鎮(墾殖場)20余名干部群眾，就基層普法工作開展情況作了一些調研。

一、現實狀況

為貫徹落實好黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰略部署和“七五”普法工作要求，全國各地掀起了普法教育的熱潮，某縣也不例外。通過調研發現，干部群眾一致認為“六五”普法取得了顯著成效，但基層普法工作還存在一些問題。在此，筆者選取了幾個調研片段，以真實反映基層普法的現實狀況。

片段一：某縣墾殖場廠長李某說：“普法應該說沒有過多時間放在這個上面去，工作算是比較被動，上面有什么要求我們就怎么貫徹落實，主動性比較差一點，有些工作基本上混在一起，比如普法和政法，有時候讓我仔細分我都分不大清楚，也有可能是政法這塊，也有可能是司法這塊，反正搞在一起，說心里話，普法實際的工作沒有開展，今年換屆比較晚，很多中心工作基本上都沒做，普法實實在在的東西確實做得不多，普法工作年終考核也是讓辦公室臨時搞個材料上報上去?！?/p>

片段二：某縣某鎮領導鄒某說：“領導干部法律考試每年都有，但有時候工作太忙，沒有時間去學習法律，單位有些老領導不懂電腦操作，法律考試通常都讓單位的年輕人去代考一下?！?/p>

片段三：某縣司法局楊某說：“普法工作領導重視還不夠，經費保障不足，每年財政經費撥付只有幾萬元，普法監督考核沒有常態化，普法檢查還停留在書面材料上；普法內容沒有區分對象需求，針對性不強，在創新普法形式和渠道上還要花大力氣，農村普法效果比較差，農村和外出民工成為普法難點。”

片段四：某縣某鎮調解員蔡某說：“現在農村實現了路路通，一到過年，農村人多了，車也多了，過年熱鬧喝點酒，一起車禍，對一個家庭的影響非常大，去年我鎮就發生了兩死一傷的交通事故，毀了兩個家庭。普及與農民切身利益相關的法律十分必要，但受多種因素影響，農村目前普法的效果還比較差?！?/p>

片段五：某縣某鎮農民劉某說：“鎮廣場每年都會開展普法活動，大多數是搭搭臺子，發發傳單、拉拉橫幅，有工作人員宣傳法律知識也聽不進去，平時等真遇到法律問題時，身邊一下又找不到懂法律的人咨詢。”

片段六：某鎮農民周某，因農田灌溉過水問題與村民王某發生爭執，王某兒子對60歲的周某動了手，所幸沒有受傷，只是花了1000元的身體檢查費用。矛盾發生后，雙方互不相讓。周某覺得自己丟了面子，要求對方賠償4000元才肯罷休，當地派出所派人進行了調解，王某才賠償了周某1500元。但王某在與筆者交流時透露，他認為派出所民警收了周某的好處，調解存在偏袒，只是自己不愿再糾纏才勉強接受賠償條件。

二、困境剖析

這幾個真實的調研片段從不同的角度立體展現了基層普法面臨的困境。

(一)普法教育“走過場”

首先，不少基層領導干部對普法在經濟發展中的作用存在認識誤區。借用某縣司法局領導的話說：“普法與GDP是穿衣服與餓肚子”的關系，認為經濟發展更重要，普法工作可抓可不抓。這種認識誤區直接影響了基層普法工作的開展和落實，甚至導致基層普法工作被“邊緣化”。其次，基層普法工作貫徹落實不嚴，多數基層領導認為普法不是硬性指標，對普法普遍存在一種“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的傾向，普法工作務虛不務實，工作開展被動，活動流于形式。再次，普法考核方式簡單，檢查力度不足，責任落實不嚴。一些地方的普法工作考核方式依然是看拍了多少普法照片，開了多少會，辦了多少培訓班，發了多少宣傳資料。最后，基層普法經費投入不足，保障不力。財政每年只安排幾萬元的專項普法經費，一定程度上限制了基層普法工作的開展。此外，部分鄉鎮甚至沒有安排普法專項經費或者標準經費撥付不到位，而是被迫從鄉鎮行政運轉經費中攤一點，直接挫傷了鄉鎮普法工作開展的積極性。

(二)內容對象“一刀切”

普法在不同地區、不同時期以及面對不同群體時，需要運用不同的方式進行普法才能受到更好的效果。在調研中發現，一方面基層共性普法多，個性普法少。長期以來，普法自上而下由政府主導，灌輸式使得普法對象在普法中一直處于被動地位，普法不區分普法對象需求，存在“一刀切”的現象，使得普法對象對普法失去興趣。另一方面農村普法方式簡單枯燥，普法形式上也存在“一刀切”。宣傳欄、發傳單、搭臺咨詢、橫幅標語依舊是農村普法的首選。面對不識字，聽不懂普通話、溝通困難的農村80歲老太太，利用這些方式無疑是徒勞。除條件限制外，農村普法對象層次復雜也是農村普法的難題。

(三)形式效果“兩張皮”

在翻閱某鎮普法書面材料時發現，基層年終普法材料裝訂有厚厚一本，有文字、有圖片，普法工作似乎開展的十分扎實。但調研發現，這些工作多數鄉鎮并沒有實際開展，基層普法工作只是來去一陣風，上面有文件有精神就緊鑼密鼓熱鬧一陣子，之后就偃旗息鼓，運動式普法、間歇性普法是常態。日常普法也多數是消極等待上級布置任務，難有創新普法形式意愿。盡管每年都開展普法活動，但普法效果依然不盡人意，正如某縣司法局楊某說：“部分群眾對自己有利的就跟政府講法律，不利的就去上訪，甚至有個別群眾醫鬧明著來。”這從某種意義上說明了通過普法來提高全社會的法治信仰、法治思維和依法辦事能力的效果并不明顯。

三、路徑思考

面對基層普法存在的困境，筆者認為應該從以下幾個方面作出努力：

(一)分層分類，精準普法

一方面，基層普法要抓住領導干部這個“牛鼻子”。領導干部既是普法的重點對象，又是普法工作開展的領導者。因此，要充分發揮領導干部在基層普法工作“火車頭”作用，引導基層領導干部做尊法學法用法的模范。另一方面，普法要結合普法對象具體從事的行業，立足實際，區分需求，分層分類，精準普法。針對領導干部的普法，要重點區分好村干部、鄉干部和縣級領導干部的不同法律需求；針對青少年的普法，就要與時俱進，在普法內容和方式實行個性定制；針對農村的普法，就應該突出農民的切身利益，從不同人群的利益關切上找到切入口。例如對農民及外出農民工來說，掙錢是他們最關心的，那么普法內容就應該是勞動權益保障法。年關農村交通事故頻發，道路交通安全法就應該成為農村普法的重點內容?？傊?，基層普法要找準需求，分層分類，推動普法對象的精準化，變“不分群體”為“因人施教”，大力實施差異化普法策略。

(二)以執帶普，執普一體

普法最好的方式就是用法。無論是從公民用法的角度還是行政執法的角度，普法最好的效果就是在用法、執法中普法，從執法、用法與普法的關系上看，普法是為了更好的用法，更好的依法執法，而執法、用法又是普法的延續。實踐證明，只有通過用法、普治并舉才能增強公民的法治意識，才能真正提高國家公職人員依法辦事的能力。因此通過踐行法律來培養法治思維，提升法治能力是普法最好的方式。此外，“七五”普法規劃中指出要求實行國家機關“誰執法誰普法”的責任制，把普法宣傳與執法工作結合起來，通過執法活動讓“紙面”上的法律條文走進人們的日常生活，讓公眾接近法律、認識法律、感受法律?；鶎訉嵭袌谭ㄆ辗ㄒ惑w化工作機制首先要改善基層執法環境，正如調研片段六王某說的“他覺得派出所調解存在偏袒，”這說明派出所民警執法不能讓村民從心底里感受到執法公平，可見說明民警在執法行為上還存在一定的瑕疵。因此，執法普法一體需要提高基層執法人員素質和水平，要求堅持做到執法過程公正、公開、透明，不斷通過文明辦案來促進深度普法。其次要建立基于執法依據與過程的以案說法制度。利用發生在民眾身邊的真實案例來詮釋法律、開展警示教育，非常具有生動性和實效性，民眾在心理上也樂意接受，會大大增強普法的效果，同時，以案說法制度既能監督執法行為，又能促進執法部門陽光執法，實現執法普法工作的良性循環。

(三)創新形式，強化考核

基層普法面臨形式單一枯燥，考核機制不健全的困境。為此，需要根據區分對象，創新普法形式，拓寬普法渠道。喜歡才能學的快，要運用好案例宣傳，案例普法效果最直觀、形象、鮮活。例如在農村普法，就要運用簡單明了，貼近生活，群眾喜愛的方式進行普法，可以運用“法律集市、“以案釋法”、“調聲普法”等。針對青少年的普法，可以運用“宣傳漫畫”、“模擬法庭”的方式進行普法，讓學生扮演角色參與模擬法庭活動，調動學生參與普法的熱情。同時，普法形式更要與時俱進，現代科學技術能夠實現普法教育在時間和空間上的全覆蓋。要善于依托“融媒體”平臺，通過移動“互聯網+法治宣傳”行動進行普法，推動新媒體普法陣地建設，打造法治宣傳教育云平臺，實現多種傳播形式結合、多個普法對象統一、多項宣傳內容并重的法治宣傳教育立體模式。善于運用微信、微博、微電影、手機、客戶端、手機報、廣播欄目、移動數字屏等多平臺，實現法治宣傳教育橫向擴寬、縱向延伸。同時，要重視普法工作開展評估監督考核，切實把部門普法責任落到實處。把普法作為一項硬指標，考核結果與領導干部的晉升掛鉤，提高普法認識，增加普法投入，進一步健全普法考評機制，制定量化考評標準，增強考評的可操作性。實現普法不定期考評制度，改變普法不重平時，只重年終的現象，加大普法檢查力度，對普法工作不落實，不重視的負面典型要通報批評。